СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ: ЭТАПЫ, СОДЕРЖАНИЕ Давыдов А.А.

Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан


Номер: 3-2
Год: 2015
Страницы: 257-262
Журнал: Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук

Ключевые слова

трудовой мигрант, политика, миграция, миграционная политика , migration, labor migrant, migration policy

Просмотр статьи

⛔️ (обновите страницу, если статья не отобразилась)

Аннотация к статье

В статье анализируется современная политика Российской Федерации в области трудовой миграции. Автор выделяет четыре этапа становления государственных механизмов регуляции этого процесса. В результате исследования сформированы важные обобщения и выводы, которые необходимо учитывать для успешного регулирования потоков трудовых мигрантов в России.

Текст научной статьи

Вопросы миграционной политики вошли составной частью в Концепцию демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г., определившей принципы регулирования миграционных процессов. Именно - регулирования. «Политика» из лексики законодательных актов исчезает вплоть до 2010 г., оставаясь в риторике и воплощаясь в законодательных и подзаконных актах, противоречивость которых хорошо иллюстрирует противоречивость отношения к мигрантам в России, сохраняющуюся до сегодняшнего дня. Попытаемся выделить основные этапы регулирования трудовой миграции в современной России. Подготовительный этап(1997/99-2002 гг.) Этот период связан со становлением в постсоветской России государственной политики в отношении трудовой миграции. Любая политика предполагает необходимость консенсуса во власти, определения ориентиров, целей и задач нового направления работы со странами СНГ, а по сути - нового отношения к бывшим согражданам. Во второй половине 90-х годов ХХ века место вынужденных переселенцев в миграционном потоке постепенно стали занимать экономические мигранты, и Россия на постсоветском пространстве стала ключевым центром притяжения трудовых ресурсов. Этому благоприятствовала экономическая ситуация: Россия в это время явно превосходила по экономической привлекательности все страны СНГ. В новых условиях действующее законодательство оказалось сильно устаревшим. При фактическом увеличении объема трудового потока в несколько раз, по-прежнему применялись нормативные правовые акты СССР, в частности, закон о правовом положении иностранных граждан 1981 г. [4, C. 130]. К нему в 1994 году добавился указ Президента Российской Федерации о правилах привлечения иностранной рабочей силы, регулирующий приезд на заработки из стран дальнего зарубежья. Этот поток был невелик, структурирован и целенаправлен: люди ехали не «на авось», привлечение шло в рамках организованного набора (например, строительных бригад) или приглашения конкретных специалистов на конкретные предприятия. Разработка законодательства в области привлечения и использования трудовых ресурсов из стран СНГ началась в 1996-1997 гг. Правительством был внесен в Государственную Думу проект федерального закона о привлечении к трудовой деятельности иностранных граждан. В этом законопроекте впервые появился инструмент квот как своего рода барьер на пути чрезмерного использования иностранной рабочей силы. Но законопроект Госдумой был отклонен. Попытки поиска решения проблем в сфере миграции и степень интереса властных структур к этой теме хорошо иллюстрируется историей создания и работы Правительственной комиссии по миграционной политике. Комиссия была создана в июне 1998 г. Последующий дефолт и те проблемы, которые необходимо было решать, оказались более значимы, чем миграционная политика. Действующего президента Б.Н. Ельцина миграционные проблемы интересовали далеко не в первую очередь. Тем более, что трудовой поток из безвизовых стран по-прежнему состоял из людей, знающих русский язык, с «советским» образом мышления, не считающих Россию заграницей. И в этом смысле никаких этнокультурных или национальных проблем, связанных с интеграцией и адаптацией приезжих, не возникало. [подробнее см.: 2] С 2000 г. началась эпоха В.В.Путина, характеризуемая пересмотром концептуальных основ миграционной политики: ликвидацией Правительственной комиссии по миграционной политике, отказом от Федеральной миграционной программы. Так, в декабре 2001 г. была образована Межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации. Таким образом, демонтаж к 2002 году старой системы управления и сосредоточение полномочий по решению проблем в миграционной сфере, создали достаточные предпосылки для принятия институциональных и правовых решений, которые открыли первый этап политики трудовой миграции. [6, 135 - 136 С.] Этап 1: Новый порядок (2002-2007 гг.) Новый президент начал с выстраивания институтов управления, способных в новых условиях формировать миграционную политику государства. В феврале 2002 года Федеральная миграционная служба (далее - ФМС) стала частью МВД России [подробнее см.: 8]. Бесконечные реформы предшествующих лет, крайне негативно сказывающиеся на работе ведомства, были прекращены. Впервые появилась возможность заняться разработкой новой нормативно-правовой базы. Не хватало только документа, определяющего основные цели и задачи такой политики. И такой документ появился в марте 2003 года. [подробнее см.: 5] Однако получилось, что политика и концепция были «сами по себе». В частности, в дальнейшем разрабатываемое законодательство не полностью учитывало положения концепции, да и уровень ее институционализации был занижен: вместо указа президента - распоряжение правительства. Так или иначе, к лету 2002 года все было готово для принятия законов, демонстрирующих кардинальные изменения в отношении России к своей исторической периферии. Было принято два основополагающих закона - «О гражданстве» и «О правовом положении иностранных граждан» [подробнее см.: 9]. Закон о правовом положении иностранных граждан был разработан на основе проекта, обсуждаемого с 1997 года. Закон ввел натурализационные статусы «вид на жительство» (ВНЖ) и «временное проживание» (РВП), а количество иностранцев на рынке труда было предложено регулировать квотами. Работодатели стали активнее оформлять разрешения на привлечение иностранных работников. Но наряду с этим поток нелегальных мигрантов оставался очень большим и не подвластным регулированию. Существенный рост числа недокументированных трудовых мигрантов был на руку теневым структурам. Именно в эти годы произошло становление сектора незаконной занятости и расцвет бизнеса на мигрантах, в первую очередь - посреднических услуг по оформлению регистрации и разрешений на работу. Надо учесть, что этот бизнес мог в полной мере реализоваться только при нарушении законодательства самими чиновниками, отвечающими за выдачу разрешений на работу и регистрацию (оформление необходимых разрешений за мзду, «левые» миграционные карты, регистрация без имеющихся на то оснований и т.п.). Т.е. ограничительные меры привели не к «наведению порядка», а к росту коррупции. Поиски адекватной институциональной формы для реализации миграционной политики продолжались в течение трех последующих лет: ликвидированы ряд организаций, ранее исполняющих меры миграционного регулирования, произведены неоднократные реорганизации ФМС, уточнены и расширены ее полномочия (2002, 2004, 2005 гг.). В итоге именно ФМС - силовое ведомство - стало определять всю правоприменительную практику и через нее, по факту, миграционную политику страны. И в марте 2005 года Президент Российской Федерации провозгласил курс на либерализацию и прагматизацию миграционной политики. Последствия заявлений Президента оказались очень благоприятными: в течение года было разработано новое законодательство в области трудовой миграции и в сфере статистического учета. Законы принимались в июле 2006 года и вступили в действие с 15 января 2007 г., знаменуя собой начало очередного этапа миграционной политики. Этап 2: «Либеральная революция» (2007-2010 гг.) Начало этого этапа приходится на докризисный период, период продолжающегося экономического подъема российской экономики, который существенно упрочил место России как центра притяжения трудовых потоков на постсоветском пространстве. К 2006 году стало очевидно, что решение миграционных проблем преимущественно силовыми методами заводит ситуацию в тупик. Экономике требовались рабочие руки и умные головы, а действующее законодательство этому явно не способствовало. Однако, несмотря на всю очевидность необходимости реформ, принятие закона, адекватного ситуации, вызвало жесткую борьбу во властных структурах за степень открытости рынка труда. И эта борьба началась сразу, еще до вступления закона в силу - широко известная история [подробнее см.: 7] «поправок к поправкам»: уже в январе 2007 г. была продемонстрирована зависимость политики от сиюминутной победы в верхах той или иной властной группировки. В июле победили сторонники либерализации миграции, в январе - противники миграции как таковой. Так или иначе, законодательство, принятое в июле 2006 г. (и вступившее в силу с 15 января 2007 г.) существенно изменило правовое положение трудовых мигрантов, приехавших в Россию «в порядке, не требующем получения визы» (под это определение подпадают гастарбайтеры из всех стран СНГ кроме Грузии и Туркменистана). Т.е. именно той категории мигрантов, из которой и формировалась большая часть нелегального сектора - как пребывания, так и занятости. Поправки, существенно облегчающие трудоустройство иностранных граждан из стран с безвизовым въездом, были уравновешены серьезным ужесточением санкций за использование нелегального иностранного труда, что многим экспертам представлялось вполне оправданным и своевременным решением. Курс переноса ответственности с мигранта на работодателя был сохранен и в последующем. Итоги первого года действия нового законодательства продемонстрировали сокращение сектора нелегального пребывания (благодаря предельно легкой процедуре регистрации через почтовое отделение) и незаконной занятости у юридических лиц (благодаря упрощенной процедуре получения разрешения на работу), а также сокращение теневого бизнеса (т.к. спрос на услуги по регистрации существенно сократился, а найм в условиях 6-ти миллионной «квоты-с-огромным-запасом» сложностей не представлял). Однако, несмотря на общепризнанные успехи нового курса, уже к концу 2007 г. начался откат к рестриктивной политике. В декабре принимается квота на разрешение занятия трудовой деятельностью на следующий 2008 год меньшая, чем легально трудилось на тот момент в стране иностранных граждан. Уже тогда просматривалось несколько очевидных сценариев развития событий, один из которых и реализовался в полной мере весной 2008 года, когда квоты закончились еще до начала массового приезда мигрантов. [1, С. 2] В выигрыше оказался теневой бизнес, который быстро восстановил утраченные позиции. Важное изменение статуса ФМС произошло в марте 2007 года. После нескольких лет периодического реформирования, парализующего работу ведомства, принято решение существенно усилить его роль, наделяя полномочиями полноценного министерства. Указом Президента РФ «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики» разграничены полномочия МВД России и ФМС России в сфере миграции. Служба получила право разрабатывать и представлять Президенту и в Правительство РФ проекты законов и иных нормативно-правовых актов, с последующим уведомлением МВД России, а так же самой принимать нормативные правовые акты. ФМС дано право координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере миграции. Этап 3: принцип дифференцированного подхода (с 2010 г. по настоящее время) На рубеже 2009-10 гг. начался новый этап государственной политики в сфере трудовой миграции. Трудовая миграция до сих пор рассматривалась властью как текущий в страну неструктурированный поток. Регулирование осуществлялось не путем отбора лиц нужной рынку квалификации, а путем прямого запрета на труд для иностранцев в некоторых секторах экономики (торговля спиртными напитками, лекарствами, розничная торговля, «прочая деятельность в области спорта» [подробнее см. 12]) и определением закрытого списка [подробнее см. 10] тех категорий иностранных лиц, которым разрешение на работу оформлять не надо (дипломаты, участники Госпрограммы переселения, преподаватели вузов, журналисты и т.д.). Все не вошедшие в закрытый список должны были получать разрешение на занятие трудовой деятельностью на территории РФ. Правила были едины для таджикского строителя, американского топ-менеджера и тренера сборной России по футболу. Сложная процедура получения разрешения на работу в РФ применялась ко всем без разбора, включая инженерный состав, редких специалистов, инвесторов и даже руководителей лидерских компаний. В период с 2010г. по настоящее время был принят еще ряд изменений в миграционном законодательстве упрощающих пребывание и трудовую деятельность иностранных граждан на территории Российской Федерации. Таким образом, в 2010 году в миграционной политике России реализован принцип дифференциации трудового потока. И сегодня можно говорить о пяти возможных путях выхода иностранца на рынок труда России: • иностранцы, которым получать разрешение на труд не надо (легкий найм, отсутствие жестких временных сроков на трудоустройство, отсутствие социальных гарантий [подробнее см. 11]); • высококвалифицированные работники, получающие разрешение на работу вне квоты (максимальные преференции работнику и его семье, полные социальные гарантии); • работники у частных лиц, покупающие патент без квот (легкий найм, жесткие временные сроки, отсутствие социальных гарантий); • работники, которые трудоустраиваются в пределах установленной квоты (сложный найм, жесткие временные сроки, отсутствие социальных гарантий); • работники, трудоустраивающиеся по специальностям (на должности) по специальному списку вне квот (легкий найм, жесткие временные сроки, отсутствие социальных гарантий). Резюмируя, хочется отметить: непрекращающееся раскачивание политики является следствием отсутствия стратегического курса, за которым скрывается подлинная проблема: трудовая миграция никак не может стать технологической темой, такой, чтобы с ней можно было работать профессионально, без постоянно оглядывания на электоральный процесс. Именно так все эти годы использовались специализированные инструменты «квоты» и «доли» - с помощью них власть демонстрировала, что она держит все под контролем, что все, что она делает, исключительно в интересах россиян. [3, С. 22] В вопросе управления трудовой миграцией господствует «дух» Госплана и полицейского контроля. Основной задачей миграционной политики России по-прежнему считается уличение в нарушении законности, а само понятие «мигрант» отождествляется с понятием «потенциальный преступник». Из-за этого на первое место выходит борьба с нелегальным наймом, а не вопросы рекрутинга, селекции, интеграции, адаптации и сертификации квалификаций мигрантов. На наш взгляд, для изменения ситуации в сторону ее улучшения важно: • проводить дальнейшую дифференциацию трудового потока, выделяя и обустраивая миграционно-интеграционные коридоры для различного типа трудовых ресурсов; • бороться за такой уровень привлекательности, который бы позволил проводить селекцию трудового потока, т.е. позволил бы выбирать, создав рынок покупателя рабочей силы; • заменить не оправдавший себя и громоздкий механизм трудовых квот современными и адекватными инструментами, в т.ч. числе нацеленными на селекцию трудового предложения; • разделив трудовых мигрантов на три категории (временные, долгосрочные и постоянные), начать в отношении разных категорий проводить специализированную политику адаптации, интеграции и натурализации; • начать создавать инфраструктуру, нацеленную на оперативную и независимую сертификацию квалификационного потенциала трудового потока; • гораздо смелее и масштабней работать в странах - постоянных донорах трудовой миграции, заботясь в т.ч. о получаемых в них профессиональных и жизненных навыках. И, наконец, на повестке дня стоит, как уже отмечалось, вопрос прагматизации миграционной политики. Это вопрос рационализации действий в перспективе ожидаемых результатов. Но когда результаты миграционной стратегии обсуждать не принято, «не целесообразно по политическим мотивам», ожидать прихода прагматики не приходится. В то же время, избегающая прагматизации отечественная миграционная политика остается низкоэффективной.

Научные конференции

 

(c) Архив публикаций научного журнала. Полное или частичное копирование материалов сайта возможно только с письменного разрешения администрации, а также с указанием прямой активной ссылки на источник.