АНАЛИЗ ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ В ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ВЕТЕРИНАРНОГО И ФИТОСАНИТАРНОГО НАДЗОРА Каширгов И.Ф.

Санкт-Петербургский государственный аграрный университет


Номер: 1-3
Год: 2016
Страницы: 199-202
Журнал: Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук

Ключевые слова

реализация надзора, ветеринария, фитосанитарный надзор, implementation supervision, veterinary, phytosanitary supervision

Просмотр статьи

⛔️ (обновите страницу, если статья не отобразилась)

Аннотация к статье

В статье исследуются нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность ветеринарного и фитосанитарного надзора, а так же дается оценка эффективности регулирующего воздействия существующих нормативных актов, устанавливающих полномочия надзорных органов.

Текст научной статьи

Как мы видим, управление, надзор в сфере природопользования - комплексная и сложная задача. Отношения в сфере ветеринарии и санитарии чрезвычайно многообразны, включают в себя многие сферы деятельности. Безусловно, вряд ли возможно принятие нормативного акта, регулирующего все аспекты ветеринарного и фитосанитарного надзора и установление единого органа, надзирающего за соблюдением законодательства данной сфере. Единственным, с нашей точки зрения способом управления в данной сфере является системный подход. Его реализация возможна путем принятия базовых регулирующих актов (Концепций, Стратегий и т.д.), во исполнение которых будут приняты программы фитосанитарного и ветеринарного надзора, исполнение которых в свою очередь будет осуществляться путем принятия соответствующих нормативных актов. Кроме того, в связи с тем, что угрозы в сфере ветеринарии и фитосанитарии являются трансграничными, то построение управления возможно только при тесном взаимодействии с мировым сообществом. Надзор в рассматриваемой области нуждается в совершенствовании. На наш взгляд, приоритетным направлением является повышение эффективности в этой сфере. Первым этапом повышения эффективности, на наш взгляд, является проведение оценки регулирующего воздействия существующих нормативных актов, устанавливающих полномочия надзорных органов. В настоящее время в Российской Федерации оценка регулирующего воздействия рассматривается, прежде всего, как механизм, позволяющий не допустить возникновения новых административных барьеров для предпринимательской деятельности либо внести коррективы в наиболее «вредоносные» подзаконные нормативные правовые акты. Проведение оценки регулирующего воздействия (далее по тексту ОРВ) предусмотрено Регламентом Правительства РФ, а также Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации [1]. В августе 2010 г. начал работу Департамент оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития РФ. Последовательно были приняты документы, обеспечивающие прогнозную оценку регулирующего воздействия и экспертизу действующих актов, принятых федеральными органами исполнительной власти. Цель всех этих мероприятий - повысить качество подготовки нормативных правовых актов на всех уровнях. Такое качество нормативных правовых актов не должно сковывать экономическое развитие, а должно «выполнять функцию ветра в парусах экономики». В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 процедуры оценки регулирующего воздействия стали обязательными с 2014 г. для всех субъектов Российской Федерации, а с 2015 г. и для всех муниципальных образований [2]. Безусловно, это все относится и к надзорной деятельности, важным аспектом которой является поиск баланса, когда меры наказания превращаются в карательные, а надзор становится избыточным и превращается в средство подавления предпринимательской инициативы и рейдерского захвата. Оценка регулирующего воздействия проводится в целях выявления избыточных административных ограничений и обязанностей для субъектов предпринимательской деятельности. Таким образом, фактически он оперирует экономическими категориями эффективности, инвестиций, воспрепятствования деятельности, которые малоприменимы в социальных отраслях, таких как экология. В то же время, в соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 26.03.2014 № 159 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» оценка регулирующего воздействии должна проводиться по нескольким показателям, в том числе - воздействие на экологию [3]. Большинство индикаторов оценки в указанных постановлениях характеризуется формальными количественными показателями. Тем не менее, при всех недостатках перечня индикаторов оценки можно согласиться, что они позволяют в той или иной мере оценить регулирующее воздействие анализируемых нормативных правовых актов. Указом Президента РФ №601 утвержден план мероприятий, направленных на дальнейшее развитие института ОРВ. В нем, в частности, закреплены требования: - к проведению процедуры ОРВ в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства; - обязательного для федеральных органов исполнительной власти порядка, предусматривающего проведение ими процедуры ОРВ проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения; - сроков проведения процедур ОРВ проектов нормативных правовых актов. Процедура ОРВ приобретает значимость и в связи с объединительными процессами на постсоветском пространстве. Она уже внедрена в странах, входящих в межгосударственные объединения, членом которых является Россия (СНГ, Таможенный союз, ЕврАзЭс). Перспективным направлением развития ОРВ является анализ межгосударственных актов. По отдельным направлениям данная деятельность уже осуществляется Минэкономразвития в части оценки регулирующего воздействия технических регламентов Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России. Данный опыт целесообразно распространить на межгосударственные акты в целом, в первую очередь в рамках СНГ и ЕврАзЭс. ОРВ международных актов должна осуществляться на основе соответствующей методологической базы, в которой будут отражены единые критерии ее проведения. Особую актуальность в связи с этим приобретает проведение ОРВ в рамках межгосударственных организаций, например, среди членов Таможенного союза. Поскольку Россия является федеративным государством, то территориальный «срез» ОРВ представляется не менее значимым. Очевидно, что проекты нормативных правовых актов (а не только федеральных законов согласно действующему порядку) следует направлять в органы власти субъектов Федерации. Минэкономразвития с 2011 г. учитывает мнение субъектов Федерации при подготовке заключений об оценке регулирующего воздействия. Однако методики, используемые Министерством, во многом несовершенны. Оценка эффективности государственного управления - это перманентная работа всего государственного организма. Для проведения этой работы необходимо наличие в системе власти ответственного за ее проведение органа. В связи с этим Указом Президента РФ от 11 июля 2012 г. № 945 была создана Комиссия при Президенте РФ по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации, - совещательный и консультативный орган, образованный в целях совершенствования деятельности по обеспечению достижения целевых показателей социально-экономического развития страны, определенных главой государства (он является Председателем Комиссии) [4]. Среди основных задач Комиссии выделяются также и задачи в сфере экологии. Необходимой также является оценка эффективности конкретного государственного органа, основной целью которой должно являться выявление, усвоение направлений для совершенствования действующего законодательства. В целом мы предлагаем следующую методику оценки деятельности по надзору в области ветеринарии и фитосанитарии. На первом этапе необходимым является получение необходимых данных для проведения оценки регулирующего воздействия того или иного управленческого решения. Собираемые данные должны отвечать следующим критериям: - собраны в релевантной сфере деятельности, той, над которой совершались управленческие действия; - являются достоверными, проверяемыми; - в достаточной степени полно отражают последствия принятия управленческих решений. Отметим, что данные должны отражать как количественные достижения, так и качественные. На последующем этапе устанавливается, соответствуют ли полученные результаты тем приоритетам, о которых мы говорили ранее и которые установлены на уровне Федеральных, региональных программ. Если очевидно, что ситуация не улучшается, а происходит лишь формальное привлечение к ответственности различных субъектов по незначительным поводам, то регулирование должно быть изменено. Мы полагаем, что можно тезисно сформулировать целый ряд проблем, с которыми сталкиваются надзорные органы: 1. Переизбыток нормативного регулирования в указанной сфере. В настоящее время ветеринарное и фитосанитарное законодательство состоит из более 400 федеральных законов и 4000 подзаконных актов. Кроме того, имеется еще и законодательство субъектов РФ. 2. Несогласованность, фрагментарность нормативного регулирования, его неполнота. Как указывается в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., «всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868». Принимаемые нормативные акты подвергаются постоянным корректировкам, в результате которых ветеринарное и фитосанитарное законодательство похоже на «тришкин кафтан» и «лоскутное одеяло» одновременно. Изменения, вносимые в один нормативный акт зачастую не учитывают смежного регулирования в указанной сфере, наличия иной правовой базы по данному вопросу. 3. По-прежнему имеются споры относительно компетенции Федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, а также между различными органами исполнительной власти РФ. Так, в настоящее время, осуществление надзора за соблюдением законодательства об использовании почв осуществляют и Росреестр и Росприроднадзор и Управление фитосанитарного надзора РФ. Компетенция между ними разделена, однако, имеются комплексные нарушения, например, когда неправильное использование почв (компетенция Росреества) привела к их существенному загрязнению (компетенция Росприроднадзора) и при этом использовались ядохимикаты (компетенция Фитосанитарного надзора). В настоящее время, по нашему мнению, необходимо установление органа, координирующего различные службы при надзоре за соблюдением экологического законодательства. 4. Наличие у Россельхознадзора избыточных полномочий, которые препятствуют качественной реализации основных направлений деятельности службы. Так, в настоящее время, указанные орган государственный земельный надзор на землях сельскохозяйственного назначения и на земельных участках в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах в пределах своей компетенции. Надзор за соблюдением земельного законодательства в целом находится в компетенции Росприроднадзора, Росреестра. Разделение государственного земельного надзора на подвиды, отнесение его к компетенции различных органов с нашей точки зрения не является мотивированным. Не вполне понятно, какие специфические ветеринарные и фитосанитарные проблемы возникают именно при эксплуатации земель сельхозназначения, в связи с чем, полагаем, что это полномочие должно быть у службы изъято и передано Росприроднадзору. При этом, в случае, если при эксплуатации указанной категории земель будет допущено нарушение фитосанитарного законодательства, то безусловно, это нарушение может быть рассмотрено Россельхознадзором в общем порядке. 5. Использование надзорного инструментария службы для решения отдельных экономических или политических задач. К сожалению, следует констатировать, что зачастую применяемые Россельхознадзором меры воздействия применяются при ухудшении внешнеполитических отношений с отдельными странами. В частности, при ухудшении отношений с Евросоюзом, Росприроднадзором был принят ряд актов, запрещающих ввоз на территорию РФ, в частности яблок, груш, абрикосов, капусты и некоторой иной растительной продукции, выращиваемой в Польше. Полагаем, что, как в рамках исполнения обязательств, связанных с присоединением к ВТО, так и в целях оптимизации деятельности в целом, следует избегать применения надзорных мер для достижения конъюнктурных политических целей. Отметим, что оптимизация деятельности Россельхознадзора была предметом интереса со стороны ученых, в частности Л.А. Тихомирова находит примерно сходные направления совершенствования законодательства, указывая на следующие проблемы: - частое реформирование системы государственного управления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в проведении которого зачастую можно и не увидеть конкретной цели и основной идеи такого реформирования; - отсутствие общего порядка определения и распределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти; - отсутствие четких критериев в распределении объектов, подконтрольных разным федеральным органам исполнительной власти, выполняющим смежные функции, а также отсутствие четких критериев в распределении объектов, подконтрольных федеральным органам исполнительной власти и их территориальным органам; - несвоевременное принятие мер по приведению всей системы нормативных правовых актов в соответствие с внесенными изменениями.

Научные конференции

 

(c) Архив публикаций научного журнала. Полное или частичное копирование материалов сайта возможно только с письменного разрешения администрации, а также с указанием прямой активной ссылки на источник.