О РОЛИ ПРАВИЛ ВНУТРЕННЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА (ИЗ ОПЫТА I ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ) Чехарина В.И.

Институт государства и права РАН


Номер: 12-3
Год: 2016
Страницы: 84-87
Журнал: Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук

Ключевые слова

I Государственная Дума, парламент, С.А.Муромцев, председатель первой Государственной Думы, Наказ Государственной Думы, The first State Duma, parliament , S.A.Muromtsev, the chairman of the first State Duma, nakaz of State Duma

Просмотр статьи

⛔️ (обновите страницу, если статья не отобразилась)

Аннотация к статье

В статье исследуется опыт первой Государственной Думы Российской империи по разработке и принятию наказа (регламента), определяющего порядок работы парламента. Анализируется вклад первого председателя Государственной Думы в разработку правил организации ее работы и в развитие российского парламентаризма

Текст научной статьи

Регламентация деятельности Государственной Думы Российской империи была отнесена "Учреждением Государственной Думы"[1]к компетенции ее самой при условии не нарушении основных установлений. Предусматривалось, что Дума сама разрабатывает и принимает свой регламент. Начиная от проекта Наказа С. Муромцева и М. Острогорского и первых организационных правил (прецедентов) первой Думы до Наказа IV Думы за двенадцать лет существования первого российского парламента, регламент (Наказ) постоянно совершенствовался. Используя отечественные традиции (работа в земских, городских собраниях) и зарубежный опыт, создатели разработали парламентские правила, прогрессивные для своего времени. Это в полной мере относится и к деятельности С.А. Муромцева, первого председателя Государственной Думы, который был основным разработчиком положений Наказа (регламента) первой Думы и претворял принятые положения на практике в течение 72 дней [2]. Подчеркивая роль Муромцева в организации I Государственной Думы работы, С.А. Котляревский писал: «Еще в самом начале думской сессии Муромцев… заметил, что до составления соответствующих глав наказа он считает необходимым самостоятельное руководство. „Когда вам, господа, будет угодно составить наказ, то председатель будет всегда подчиняться правилам этого наказа. Теперь же, пока наказа нет, я по совести должен руководиться тем, как я понимаю дело, как мне указывают мои знания и моя опытность" (заседание 30 апреля 1906 года). И действительно, если мы соберем эти частичные указания, то мы получим как бы цельный думский распорядок»[3,300; 4,174-197]. При формировании отечественной парламентской процедуры активно анализировались и использовались традиции европейских парламентов. С.А. Муромцев подчеркивал, что "русскому законодательному собранию не было надобности задумываться над самостоятельным изобретением форм, которые до него уже были изобретены и испытаны. …Государственная Дума восприняла свои руководящие принципы и основные формы делопроизводства от европейских парламентов. Каждый из «прецедентов» образовывался более или менее под непосредственным влиянием заимствованных идей и представлял собою попытку их приложения на русской почве. Из этого не следует, однако, чтобы творчество носило характер исключительного подражания или непосредственного заимствования. На русской почве западным формам нужно было считаться, во-первых, с особенностями отечественного законодательства, своеобразно определившего основные черты в устройстве русского парламента, и, во-вторых, с некоторыми особенностями психологического настроения думской среды, которое, естественно, не могло не отражаться и на внешнем порядке законодательной работы Думы" [5,1359]. Первоначальная разработка проекта наказа первой Государственной Думы проходила в комиссии по Наказу, которая была избрана в Думе 30 апреля 1906 г. в количестве 19 человек (комиссия 19-ти) для выработки временных правил о порядке поверки полномочий избранных депутатов в заседании 2-5 мая[6]. По подсчетам исследователей со 2 мая по 4 июля состоялось не менее 9-ти заседаний комиссии по Наказу[7,73-75]. 23 мая комиссия внесла в общее собрание проект первых трех глав думского регламента, которые были обсуждены и приняты в заседаниях 26 и 29 мая. Разделы наказа, одобренные большинством, касались порядка открытия Думы, поверки полномочий ее членов, выборов должностных лиц; формирования отделов и комиссий. Но Сенат опротестовал часть статей документа, как противоречивших законодательству о Думе и отказал в «распубликовании» этих трех глав, ссылаясь на незавершенность наказа в целом. Помимо указанных глав наказа Дума предполагала в очередном заседании принять свод временных правил, одобренных по отдельности более ранними ее постановлениями. Но обсуждения этого вопроса в общем собрании не состоялось. В I Думе удалось принять положения о руководстве общими собраниями, президиумом, советом старейшин, отношениями с императором, министрами, председателем Государственного Совета, формально даже регулировалась выдача пригласительных билетов для посещений Думы. Следует отметить, что в первой Государственной Думе запросы принимались общим собранием без прений. Однако в связи с увеличением числа вопросов с 27 мая 1906 года было решено направлять их в комиссию 33-х по исследованию незакономерных действий администрации для оценки их с формальной стороны. Для обсуждения запросов был отведен специальный день - пятница. Всего депутаты первой Думы направили министрам 391 запрос. С.А. Котляревский подчеркивал, что первый председатель Думы строго соблюдал те формы, которые уже сложились. Это касалось и формы осуществлять право запроса к министрам. «Здесь естественно задача осложнялась теми крайне обостренными отношениями, которые установились между Думой и министерством, при которых так нелегко было охранять думский порядок. Но Сергей Андреевич энергично боролся с теми проявлениями враждебных думских настроений, которые, так сказать, противоречили законным правам власти. Когда в заседании 3 июля товарищ министра внутренних дел давал объяснения по запросам и его прерывали всевозможным шумом, Сергей Андреевич обратился к Думе со следующими словами: „Запросы Государственной Думы сделаны, очевидно, для того, чтобы получить ответ. Чтобы судить о содержании ответа, нужно его выслушать. При этом обращаю ваше внимание, что оратор в настоящее время отвечает не на вопросы отдельных членов Государственной Думы, …но отвечает на запрос Государственной Думы, как таковой, ибо так запрос поставлен в самом законе. Оратор в настоящее время желает быть выслушан в ответ на запрос Государственной Думы". Наконец, в знаменитом заседании 19 июня, когда появление главного военного прокурора вызвало такой протест, в котором принял участие и думский центр, Сергей Андреевич собственной властью закрыл заседание, не считая возможным продолжать его в таких условиях»[8,302]. Полномочия председателя были достаточно широкими, но касались исключительно организационно-формальной стороны. В суть обсуждения вопросов председатель не вмешивался. Наказ не допускал никаких возражений по поводу распоряжений Председателя, замечаний и разъяснений. От него зависели поверка наличного состава членов Думы, объявление перерывов, назначение чрезвычайных заседаний. По мнению Котляревского, «самая интересная сторона деятельности Сергея Андреевича, как председателя, была та, которая обращалась к членам Думы: «С неослабным вниманием следил он за говорящими, при всяких уклонениях от этих форм ставил им это на вид. Столь же недопустимы были, по мнению Сергея Андреевича, всякие выражения, которые могли быть истолкованы как призыв к насильственному образу действий или даже одобрения ему (напр., по поводу слов Аладьина в заседании 26 мая). Недопустимы чисто личные оценки и нападки: «Мы не имеем права оскорблять друг друга; вы можете отнестись отрицательно к положению, но никак не делать оценки»[9,304]. Отмечалось, что «Сергей Андреевич всегда стремился удержать Думу в рамках законом ей отведенного положения. Это не означало, конечно, принципиального сочувствия к тем действующим нормам учреждения Государственной Думы и основных законов, осуществление которых было весьма далеко от «совершенного осуществления прав Государственной Думы, истекающих из самой природы народного представительства» (речь 27 апреля). Это означало сознание, что расширение прав Думы может идти только путем укрепления ее авторитета, который может быть сохранен только на почве совершенной легальности»[10,301]. Одним из основных способов воздействия председателя на прения являлось право останавливать выступавших депутатов. Он мог воспользоваться этим правом в отношении ораторов, уклонявшихся от предмета обсуждения; произносивших речи по "бумажке" или на иностранном языке; допускавших излишне резкие выражения, оскорбления других депутатов или посторонних лиц, неуважение к иным органам власти, обсуждение действий императора; выступавших за коренные преобразования государственного строя. С.А. Муромцев, был очень внимательным к подобным нарушениям. Он говорил: "Господа, не согласимся ли мы раз и навсегда, что личные пререкания и оскорбительные выражения ниже достоинства Государственной Думы?... Старый строй, власть которого во многом исходила сверху, приучил к тому, что люди, стоящие у власти, часто считали себя вправе наносить подчиненным оскорбления вместо того, чтобы ограничиться спокойным и авторитетным указанием на неправильности их поступков. Неужели же мы, представители русского народа, заняв положение в качестве органа государственной власти, будем подражать старым носителям власти?" [11,141,142]. Особая роль отводилась органам, организующим работу Думы. Значительное место отводилась отделам и комиссиям. Согласно всем редакциям наказа им могла поручаться предварительная разработка рассматривавшихся в Думе дел отделам и комиссиям. По сложившейся практике деятельность одиннадцати отделов чаще всего исчерпывалась поверкой полномочий депутатов и выборами распорядительной комиссии. В первой Думе помимо распорядительной избирались комиссии по продовольственной помощи, разбору корреспонденции, распространению стенографических отчетов. Думские комиссии подразделялись на два типа - постоянные и временные. В первом созыве было создано семь постоянных комиссий (распорядительная, финансовая, бюджетная, по исполнению государственной росписи доходов и расходов, редакционная, библиотечная и по разбору адресуемой в Думу корреспонденции). Немаловажным являлся вопрос о проведении голосования. По обычаю, заведенному С.А. Муромцевым, голосовавшие "за" оставались сидеть, голосовавшие "против" - вставали[12]. Воздержавшиеся должны были письменно уведомить об этом секретаря Думы, в противном случае, они считались проголосовавшими "за". Если результаты голосования вызывали сомнения, то процедура повторялась. Если и после повторной баллотировки ясности не прибавлялось, то проводилось голосование разделением. Голосовавшие "за" и "против" должны были выйти из зала заседаний в противоположные двери, во время чего помощники пристава Думы производили точный подсчет[13]. В государственно-правовой теории характеристика Наказа была дана Н.И. Лазаревским. Он подчеркивал значение парламентского регламента: «Парламент, как и всякое учреждение, может функционировать только при условии известной его организации: он нуждается в председателе, который бы руководил прениями, нуждается в помещении, а следовательно и в лице, которое ведало бы хозяйственною частью; нужно, чтобы кто-либо вел протоколы и т. д. Ввиду особой важности дел, разрешаемых парламентом, правила, определяющие его внутреннюю организацию представляют громадное практическое значение»[14,372]. В 1907 году, уже после роспуска первой Государственной Думы, была опубликована книга С.А. Муромцева «Внутренний распорядок Государственной Думы: Наказ Государственной Думы (гл.1-3) и врем. правила: Проект остальных глав наказа с объяснениями и дополнениями». По словам Муромцева, «справедливо признать, что вообще организационная работа произведенная Думою на первых порах ее существования, не заслуживает забвения; пока новое собрание не оглядиться достаточно в условиях своего практического положения, ему может сослужить службу сделанное в предшествовавшем собрании. Эта работа Думы сведена в настоящей книге» [15,II]. На практике положения Наказа Государственной Думы были восприняты последующими созывами с изменениями, но основные принципиальные положения организации парламентской деятельности, установленные первой Думой, сохранились.

Научные конференции

 

(c) Архив публикаций научного журнала. Полное или частичное копирование материалов сайта возможно только с письменного разрешения администрации, а также с указанием прямой активной ссылки на источник.