СИСТЕМА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕГУЛИРУЮЩИХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ В ОТНОШЕНИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА Морозов Ю.В.

Пограничное управление ФСБ России по восточному арктическому району


Номер: 7-2
Год: 2016
Страницы: 37-42
Журнал: Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук

Ключевые слова

нормативный -, ненормативный - , правовой акт, режим, иностранные граждане, normative, non-normative, legal act, procedure, foreign citizens

Просмотр статьи

⛔️ (обновите страницу, если статья не отобразилась)

Аннотация к статье

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие административно-правовые режимы в отношении иностранных граждан. Актуальность работы обусловлена тем, что в ней осуществлен комплексный анализ правовых актов с учетом судебной практики, касающихся вопросов регулирования административно-правовых режимов в отношении иностранных граждан. В работе представлена позиция автора относительно понятий, применяемых в правовых актах, обосновывается необходимость внесения на законодательном уровне соответствующих изменений, влияющих на регулирование административно-правовых режимов.

Текст научной статьи

Государство с целью осуществления контроля за иностранными гражданами, лицами без гражданства1, въезжающими и пребывающими в Российской Федерации (далее - РФ, Россия), посредством нормативных правовых актов формирует правовые режимы в отношении данной категории лиц. Нормативные правовые акты и правовые режимы, являясь единым целым, образуют правовой механизм, направленный на осуществление контроля за иностранными гражданами, находящимися на территории РФ. При этом главенствующая роль в системе нормативных правовых актов принадлежит Конституции РФ. Указанный правовой акт, обладая высшей юридической силой, формирует в рамках правового поля среду, в которой основная роль принадлежит закону. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ2, как указывает Конституционный Суд РФ - иностранные граждане пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Далее, суд пишет: «Тем самым, Конституция РФ в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает "национальный режим" для иностранных лиц, т.е. в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам…»3. В силу своей компетенции Конституция РФ формирует правовые режимы в целом, не зависимо от отрасли права. Учитывая достаточно широкий перечень отраслевых правовых режимов (конституционно-правовые режимы, уголовно-правовые режимы, административно-правовые режимы, гражданско-правовые режимы и т.д.) в рамках данной статьи нами будут исследованы только административно-правовые режимы. Отметим, что помимо отраслевых правовых режимов существуют и правовые режимы, применимые к отдельным субъектам права. Если смотреть на указанные режимы через призму административного права, в частности сферу правоотношений, участниками которых являются иностранные граждане, то они образуют систему административно-правовых режимов в отношении данной категории лиц. При этом возникает определенная взаимосвязь между режимами, входящими в систему административно-правовых режимов в отношении иностранных граждан, которая выражается в том, что правовые отношения, возникающие в рамках одного правового режима, «накладываются» на правоотношения, возникающие в рамках другого административно-правового режима. Так, административно-правовой режим пребывания иностранных граждан тесно связан с административно-правовым режимом регистрации иностранных граждан, административно-правовой режим транзитного проезда связан с административно-правовыми режимами въезда-выезда и пребывания иностранных граждан на территории РФ и т.д. Правовую основу данных административно-правовых режимов составляют такие правовые акты, как Конституция РФ, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»4, Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»5, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»6 и др. Указанные нами нормативные правовые акты, как справедливо указал М.Н. Марченко, действуют в рамках, очерченных во времени, в пространстве и по кругу охватываемых ими лиц. Установление этих рамок-границ имеет чрезвычайно важное значение, так как с ними связана и ими же обусловлена возможность, а в надлежащих случаях и необходимость применения содержащихся в данных актах общеобязательных норм [1. С. 571]. Правовые акты по своему содержанию можно подразделить на нормативные и ненормативные. Проведенное автором исследование показало, что ни Конституция РФ, ни федеральные законы РФ не дают определения понятий «нормативный правовой акт» и «ненормативный правовой акт». Между тем определение понятия «нормативный правовой акт» имеется в Постановлении Государственной Думы РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»7 и Приказе Минюста России от 04 мая 2007 г. № 888, которое также цитируется в Определении Конституционного Суда РФ. Так, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Правовая норма представляет собой общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Далее Конституционный Суд РФ указано, что «С доктринальным пониманием нормативного правового акта в целом согласуются как выраженная на основе < … > Конституции РФ правовая позиция Конституционного Суда РФ, в силу которой нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения < … >, так и выводы иных высших судебных органов»9. Как мы видим Конституционный Суд РФ к нормативным правовым актам также относит и «…выводы иных высших судебных органов». Из содержания вышеуказанных определений, дополняющих друг друга, следует, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ: 1) принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции; 2) направленный на установление, изменение или отмену правовых норм; 3) адресованный неопределенному кругу лиц; 4) рассчитанный на многократное применение; 5) содержащий конкретизирующие нормативные предписания, общие правила; 6) являющийся официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения. Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: 1) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений10. Что же касается ненормативных правовых актов, то Высший Арбитражный Суд РФ указал, что ненормативный акт - это юридически властное волеизъявление государственного или иного органа, обращенное к конкретному лицу, влекущее для него возникновение, изменение, или прекращение прав и обязанностей, рассчитанное на однократное применение11. При этом, одним из главных признаков, квалифицирующих правовой акт как ненормативный является наличие в нем обязательных к исполнению властных предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц12. Все нормативные правовые акты, формирующие административно-правовые режимы в отношении иностранных граждан, в зависимости от юридической силы подразделяются на два вида: законы и подзаконные акты. Исследуя правовые акты, Р.Ю. Горлачев [2. С. 39 - 43] указал, что иерархия нормативных правовых актов представляет собой правовое положение всех действующих в РФ видов нормативных правовых актов по их юридической силе друг к другу, где Конституция РФ обладает наивысшей юридической силой. После Конституции РФ идут федеральные конституционные законы и федеральные законы. Что же касается подзаконных правовых актов, то они формируются на основе либо во исполнение федеральных законов и более детально регламентируют деятельность субъектов правоотношений. К подзаконным нормативным правовым актам относятся указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также субъектов РФ. Отдельное место в системе подзаконных правовых актов отводится нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, которые могут издаваться как на основании либо во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ13, так и по собственной инициативе руководителей федеральных органов исполнительной власти. К числу изданных ими правовых актов следует отнести приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. При этом правовые акты, изданные в виде директив, писем, методических рекомендаций14 не относятся к нормативным правовым актам. В соответствии с законодательством РФ каждый федеральный орган исполнительной власти, в пределах своей компетенции уполномочен давать разъяснения, связанные с применением соответствующих норм права, посредством которых данный орган осуществляет свою деятельность. Данные правовые акты, как указал Конституционный Суд РФ в п. 4.4. Постановления от 31 марта 2015 г. № 6-П: «… формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами». Следует отметить, что изданные федеральным органом исполнительной власти нормативные правовые акты, являются результатом нормотворческой деятельности данного органа, что же касается правовых актов, не носящих нормативный характер, то они являются следствием правоприменительной деятельности соответствующего органа исполнительной власти и направлены на регулирование деятельности внутри самого органа. Не нарушая последовательность проводимого нами исследования, отметим, что по своей структуре нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут носить ведомственный либо межведомственный характер. К ведомственным правовым актам относятся акты, изданные конкретным федеральным органом исполнительной власти. Что же касается межведомственных нормативных правовых актов, то они издаются несколькими органами исполнительной власти. Следует согласиться с В.Б. Чамаровым, который указал, что ведомственные акты - это регуляторы, регламентирующие внутренние установления соответствующего федерального органа исполнительной власти, имеющие обязательный характер исключительно для лиц, состоящих в трудовых, служебных или иных договорных правоотношениях с указанным органом [3. С. 55-62]. Что же касается межведомственных нормативных правовых актов то в Приказе Минюст России от 04 мая 2007 г. № 88 под ними понимаются правовые акты, имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт15. Ранее нами указывалось, что в систему нормативных правовых актов, регулирующих административно-правовые режимы в отношении иностранных граждан, также входят и правовые акты субъектов РФ. Так, п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ указывает на совместное ведение РФ и субъектов РФ административного и административно-процессуального законодательства. Регламентируя административно-процессуальную деятельность, ч. 1 ст. 1.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс) определяет, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Субъекты РФ помимо законов об административных правонарушениях, являющихся частью административно-процессуального законодательства РФ, также осуществляют регулирование административно-правовых режимов в отношении иностранных граждан на своей территории посредством нормативных правовых актов, изданных ими на основании и во исполнение федеральных законов, указов, распоряжений Президента РФ, а также постановлений, распоряжений Правительства РФ. При этом следует отметить, что изданные субъектами РФ нормативные правовые акты распространяется только на территории субъекта, издавшего данный правовой акт. Так, например, ч. 10 ст. 18.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предоставляет право высшим должностным лицам субъектов РФ с учетом особенностей рынка труда региона регулировать порядок привлечения хозяйственных субъектов иностранных граждан и т.д. Как мы видим, государство, формируя правовую базу в отношении иностранных граждан по отдельным направлениям, делегировало свои полномочия субъектам РФ, закрепив данное право на законодательном уровне. Приведенные выше обстоятельства указывают на то, что правовые акты, регулирующие административно-правовые режимы в отношении иностранных граждан, представляют собой правовую конструкцию, выстроенную в иерархической последовательности по отношению к Конституции РФ. В начале работы нами указывалось, что особенностью административно-правовых режимов является то, что правовые отношения, возникающие в рамках одних правовых режимов, «накладываются» на правоотношения, возникающие в рамках других административно-правовых режимов. Продолжая данную мысль, отметим, что, несмотря на видимое сходство, отличительной особенностью режимов является наличие правил, при этом правил индивидуальных, присущих только конкретному режиму. Указанная особенность не позволяет «слиться» административно-правовым режимам при их «наложении» друг на друга. Формулируя с учетом позиции Верховного Суда РФ16 определение понятия «режимные правила» отметим, что под ними следует понимать комплекс положений, устанавливающих порядок соблюдения обязательных требований, содержащихся в федеральных законах, в принимаемых в соответствии с ним подзаконных правовых актах и законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах, нормативных документах уполномоченных государственных органов, иностранными гражданами при въезде, пребывании и выезде с территории РФ. Отметим, что изданные нормативные правовые акта, независимо от органа власти, инициировавшего его появление, начинают действовать с момента вступления их в законную силу, при этом прекращает действовать с момента утраты им юридической силы [1. С. 572]. Государство, регулируя нормотворческую деятельность уполномоченных органов, установило порядок принятия и сроки вступления в законную силу изданных ими нормативных правовых актов. Так, датами принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ, федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Указанные правовые акты после их подписания Президентом РФ в течение семи дней подлежат обязательному опубликованию в официальных печатных изданиях «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства РФ». Кроме того они могут быть доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Данные нормативные правовые акты вступают в законную силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования17. Что же касается правовых актов Президента РФ и Правительства РФ то они подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их подписания в таких печатных изданиях, как «Российская газета», «Собрание законодательства РФ». Указанные правовые акты вступают в законную силу по истечении семи дней после дня их официального опубликования. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти после дня их регистрации, также в течение десяти дней подлежат обязательной публикации в печатных изданиях «Российская газета» или «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» и вступают в законную силу в течение 10 дней после дня их официального опубликования. Перечисленные нормативные правовые акты, помимо опубликования в вышеуказанных печатных изданиях также подлежат размещению на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)18. При этом нормотворческим субъектом может быть установлен иной порядок вступления изданных им правовых актов в законную силу. Особенностью изданных нормативных правовых актов является то, что их реализация возможна только после вступления в законную силу. Правовые акты, не опубликованные установленным порядком и не вступившие в законную силу, не могут регулировать правовые отношения и не могут быть использованы тем кругом лиц, которым они адресованы. При этом изданные нормативные правовые акты, прошедшие в установленном порядке соответствующие процедуры и ступившие в законную силу, подлежат обязательному исполнению всеми субъектами правоотношений, которым данный правовой акт адресован. Нарушение требований, установленных нормативными правовыми актами, влечет за собой юридическую ответственность. Как указано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 марта 2012 г. № 8-П, на лиц, подпадающих под действие нормативного правового акта, распространяется общеправовая презумпция, в силу которой незнание закона не освобождает от ответственности за его нарушение19. В силу своих особенностей действующие правовые акты могут утрачивать свою юридическую силу по следующим основаниям: в связи с изданием нового правового акта; по истечение срока, указанного в самом правовом акте; в связи с его отменой, либо по решению суда, вступившему в законную силу. Таким образом, поведенный автором анализ позволил сделать вывод о том, что нормативные правовые акты, регулирующие административно-правовые режимы в отношении иностранных граждан, образуют сложную иерархически выстроенную систему. При этом каждый нормативный правовой акт, пройдя сложную процедуру своего формирования, занимает свое место в данной системе. Между тем, несмотря на системность правовых актов, существующие недостатки, а именно отсутствие понятий некоторых категорий правовых актов, порождает определенные проблемы в правоприменительной деятельности уполномоченных органов и судебной практике, которые, по мнению автора можно решить путем закрепления на законодательном уровне понятий «нормативный правовой акт», «ненормативный правовой акт», «ведомственный правовой акт» и «межведомственный правовой акт», а также признаков, характеризующих данные правовые акты, таковыми. _ 1В данной работе понятие «иностранный гражданин» будет включать в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц лез гражданства будут устанавливаться специальные правила, которые отличаются от правил, установленных для иностранных граждан. 2Конституция Рос. Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 31. - Ст. 4398. 3Пункт 2.3. Постановления Конституционного Суда Рос. Федерации от 23 апр. 2004 г. № 8-П // Рос. газ. - 2004. - 28 апр. 4Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Рос. газ. - 2002. - 31 июля. 5Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Рос. газ. - 2006. - 20 июля. 6Федеральный закон от 15 авг. 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Рос. газ. - 1996. - 22 авг. 7Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 49, ст. 5506. 8Приказ Минюста России от 04 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Рос. газ. - 2007. - 24 мая. 9Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 31 марта 2015 г. № 6-П // Рос. газ. - 2015. - 13 апр. 10Пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 29 нояб. 2007 г. № 48 // Рос. газ. - 2007. - 08 дек. 11Определение Высшего арбитражного Суда Рос. Федерации от 09 июня 2007 г. № 5992/07 по делу № А13-2201/2006-13 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения 10 мая 2016 г.). 12Определение Высшего арбитражного Суда Рос. Федерации от 11 марта 2014 г. № ВАС-18403/13 по делу № А43-26473/2012 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения 10 мая 2016 г.). 13Постановление Правительства Рос. Федерации от 13 авг. 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Рос. газ. - 1997. - 21 авг. 14Решение Верховного Суда Рос. Федерации от 12 янв. 2015 № АКПИ14-1287 // Бюл. Верховного Суда Рос. Федерации. - 2016. - № 1 (извлечение). 15Подпункт "в" пункта 12 Приказа Минюста России от 04 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Рос. газ. - 2007. - 24 мая. 16Пункт 1 Постановления Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 05 июня 2002 г. № 14 // Рос. газ. - 2002. - 19 июня. 17Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Рос. газ. - 1994. - 15 июня . 18Указ Президента Рос. Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Рос. Федерации, Правительства Рос. Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // Рос. газ. - 1996. - 28 мая. 19Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 27 марта 2012 г. № 8-П // Рос. газ. - 2012. - 13 апр.

Научные конференции

 

(c) Архив публикаций научного журнала. Полное или частичное копирование материалов сайта возможно только с письменного разрешения администрации, а также с указанием прямой активной ссылки на источник.