ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ НА РУБЕЖЕ XVIII - XIX ВЕКОВ Куанчалеева Л.Ш.

Казанский инновационный университет имени В.Г. Тимирясова (ИЭУП)


Номер: 3-4
Год: 2017
Страницы: 69-73
Журнал: Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук

Ключевые слова

институт государственной власти, государственный орган, принцип единоначалия, император Павел I, institute of the state power, public institution, principle of one-man management, Emperor Paul I

Просмотр статьи

⛔️ (обновите страницу, если статья не отобразилась)

Аннотация к статье

Статья посвящена историко-правовому анализу правовых основ государственных органов на рубеже XVIII-XIX вв. На основе исследования нормативно-правовых актов в статье раскрываются те преобразования Павла I в государственном механизме, которые были направлены на максимальную централизацию управления.

Текст научной статьи

Правление императора Павла I, насыщенное и яркое, являлось важной вехой истории России, и трудно усомниться в том, что если бы не трагические события 11- 12 марта 1801 года, то история нашей страны развивалась бы во многом совершенно иначе. Он царствовал всего четыре с небольшим года, но его политика явилась основополагающей для России первой половины XIX в. Как это со всей очевидностью показали Ю.Д. Марголис и Т.Н. Жуковская, законодательство Павла I во многом предопределило магистральную линию эволюции российского самодержавия в XIX в., которая заключалась в предельной бюрократизации государственного управления, вытеснении сословных привилегий чиновной иерархией, постепенном урегулировании «сверху» отношении крестьян и помещиков [1, 27-39]. Различные аспекты реорганизации государственного управления занимают большое место в законодательстве царствования императора Павла I. В целом этой проблеме посвящено 23,7% законодательных актов, опубликованных в Полном собрании законов Российской империи. Главным при этом являлось нормативное определение структуры государственного механизма, правового статуса государственных органов и должностных лиц [2]. Считая, что монарх может удержать власть, в своих руках только опираясь на государственную силу, Павел I стремился к максимальной централизации, предельному усилению своей личной власти. В частности, изменениям подверглось при Павле I административно-территориальное деление государства, и вместо существовавших ранее пятидесяти губерний была образована сорок одна; Прибалтийским землям и Малороссии были возвращены органы местного самоуправления. Больше трети всех городов империи император разжаловал в селения и местечки. Многое из введенного екатерининским «Учреждением» 1775 г. было отменено: упразднены наместнические правления и наместники, приказы общественного призрения, надворные суды, нижние расправы, все губернские сословные суды. Городское сословное управление было слито с органами полиции. С 1799 г. во всех губернских и уездных городах стали открываться военно-полицейские органы - ордонансгаузы. Подверглось бюрократизации крестьянское управление (в селениях не крепостных крестьян появились волостные правления, волостные головы, которым, прежде всего, предписывалось проводить в жизнь решения властей). Было упразднено всего 34 учреждения. Остаются в прежнем положении, хотя и приспосабливаются к общему направлению Павловского царствования, Совет, Сенат, коллегии и некоторые другие учреждения. Еще до вступления на престол, Павел I определяя место Совета, в структуре высших органов управления, писал, что Совет «место не законодательное, а единственно в помощь и сношение как государю, так и министрам» [3, т. № 90, 1]. Все дела, которые проходили через Совет, можно разделить на 4 следующие группы: 1) дела международные, 2) финансовые, 3) дела по управлению, 4) судебные. Представив пространный обзор деятельности Совета за период царствования Павла, М.В. Клочков приходит к справедливому выводу, что деятельность его была довольно разносторонней, работа его протекала достаточно стабильно, как структурно, так и функционально [4, 178-180]. Но, по сути принимаемые Советом решения носили не творческий, а технический характер, то есть он становился лишь одним из помощников императора в управлении государством. Было бы неправильным отвергать всякое влияние Совета на государственные дела. Многие важные вопросы проходят через Совет, а затем его решения публикуются, после утверждения императором, в виде именных указов. Если взять Полное собрание законов и сравнить его с постановлениями Совета, то окажется, что свыше 30 высочайших указов и повелений или выработаны или одобрены Советом или составлены на основе его решений [5, т. 24, № 17622; № 17627; № 17638; № 17737]. Можно отметить, что произошло изменение функционального назначения Совета: от законосовещательного органа в царствование Екатерины II к административному в царствование Павла I. Изменил Павел I и функции Сената, который хотя и оставался по преимуществу судебным органом, но был подвергнут новым ограничениям. Компетенция Сената в этой сфере несколько уменьшилась, так как усилился непосредственно суд монарха [6, 45-46]: по делам о казённом имуществе он перестал быть высшей инстанцией (1799), дела эти могли быть разрешены лишь именными указами. Всякие ограничения права обжаловать решения департаментов и общего собрания Сената были отменены ещё в 1797 г., вследствие чего жалобы начинают приноситься чуть ли не по каждому делу. Это вызвало, несмотря на самые решительные меры к ускорению сенатского производства, чрезмерное обременение Сената судебными делами, которые в это время рассматривались всеми его департаментами. Кроме того, были образованы новые ведомства, дела которых не входили в круг ведения Сената. Восстановление некоторых из коллегий, упразднённых при Екатерине II, не повлекло за собою восстановления прежних отношений между ними и Сенатом: они были поручены главным директорам, которые имели право личного доклада императору. В результате генерал - прокурор, сосредоточив в своей канцелярии небывалое до того времени количество дел, получил огромную власть; давление его на Сенат ещё более увеличилось. О функциональных обязанностях Сената можно говорить на основе текущей практики. Деятельность Сената сосредоточивалась на следующих направлениях: 1) публикация и разъяснение законодательных актов, а также надзор за их исполнением; 2) организация государственной службы; 3) общие вопросы государственного управления; 4) судебные дела (гражданские, уголовные и политические) [7, 55]. Значительная часть дел стала восходить к государю в порядке кассационном и апелляционном и в виде непосредственного обращения к суду монарха. Таким образом, Сенат, как и Совет, не приобрел самостоятельного значения. В конце XVIII в. органы прокуратуры получили особое значение, а генерал - прокурор «становится ближе к государю, пускает более глубокие корни в сфере управления и захватывает все новые и новые предметы ведомства» [4, 224-225]. На генерал-прокурора был возложен не только надзор за деятельностью учреждений и должностных лиц, (что было основной функцией при создании этой должности при Петре I), но исполнительная власть. Деятельность генерал - прокурора была многообразна. К его ведению относились дела военные, финансовые, административные и полицейские, судебные дела, касающиеся личного состава (об определении, увольнении, награждении и др.). Нередко генерал -прокурор одновременно выполнял и другие должности, он являлся как бы премьер - министром. Необходимо подчеркнуть, что возвышение генерал-прокурор проявилось преимущественно в сфере управления, в делах же судебных его роль, хотя и была велика, но разделялась и подавлялась Сенатом. В 1796 году были восстановлены три упраздненные Екатериной II коллегии, отвечавшие за хозяйственно-экономическое развитие страны: Берг,- Коммерц -, и Мануфактур - коллегии. Коллегии восстанавливались по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Цель деятельности Берг - коллегии состояла в том, чтобы «привести в возможное совершенство горные производства, как одну из главнейших отраслей внутреннего благосостояния и внешней коммерции» [5,т. 26 № 19641]. Организационно-правовая форма коллегии была представлена следующим образом: президент Берг-коллегии, главный директор, которому принадлежало общее руководство всеми делами, которые входили в состав ведомства Берг-коллегии. Берг-коллегия стала исполнительным органом в проведении промышленной политики правительства. Если штат Мануфактур-коллегия коллегии увеличился, то компетенция оставалась неизменной. С момента возобновления коллегии были чётко определены направления ее деятельности: заготовление, хранение и продажа вексельной и гербовой бумаги, руководство фабрично-мануфактурной промышленностью[8, 118-145]. Одновременно с Берг -, и Мануфактур - коллегиями была восстановлена и Коммерц - коллегия «на тех самых основаниях, законах и регламентах», на которых она находилась до 1775г. [5,т.24 № 17567]. С момента возобновления коллегии были чётко определены направления ее деятельности: заготовление, хранение и продажа вексельной и гербовой бумаги[5,т.24 № 18284;т.25 № 18532]; руководство фабрично-мануфактурной промышленностью [8,ч.1, 118-145]. В 1800 году Коммерц-коллегия подверглась серьезному реформированию. Во главе коллегии был поставлен «министр коммерции». Своей властью он был не вправе отменять постановления коллегии. При разногласиях коллегии и министра дело поступало на высочайшее рассмотрение. Министр имел право доклада императору и был своего рода посредником между верховной властью и коллегией, «главным директором», следовательно, имел большую возможность отстоять собственную точку зрения [5, т.26, № 19563; № 19584]. Таким образом, хотя юридически коллегия сохраняла независимость, но на практике власть министра превращалась в единоличную. В ведении Коммерц-коллегии находилась: внутренняя торговля, внешняя торговля, судоходство, таможни и расправа. В соответствии с этим коллегия состояла из четырех экспедиций, каждая из которых отвечала за выполнение одной из поставленных задач. 10 февраля 1797г. указом Павла I была восстановлена Камер-коллегия [5,т. 24, № 17797]. Компетенция Камер-коллегии выражалась преимущественно в заботах о благосостоянии казенных винных заводов, складов и магазинов. В обязанности Камер-коллегии входил надзор не только за государственными, но и за частными винными заводами, сбор сведений о выкуриваемом вине и питейных доходах и борьба с кормчеством в тех губерниях, где питейная продажа находилась на откупе или на вере. Кроме того, коллегия была обязана отчитываться перед государственным казначеем о хозяйственных операциях и винных доходах [9, ч.1, 34 - 48]. Ответственность за принятое решение дел лежала на президенте, а для этого «не исполнять приговор без его рассмотрения и согласия; буде же он с чем согласиться не может, то обязан представить на решение в Сенат» [5, т. 24, 19316]. Восстановленные коллегии уже не имели полной самостоятельности в решении всех вопросов, а последнее слово отдавалось вновь учрежденным главным директорам коллегий. Роль директоров ограничивалась общим надзором, внесением предложений и объявлением высочайших повелений. Прослеживается стремление Павла I установлению личного контроля посредством доверенных лиц и централизации управления на уровне коллегий. В конце XVIII в. не только восстанавливались учреждения, упраздненные в 1780-е гг., но и создавались новые, обусловленные усилением принципа единоначалия в управлении. Среди центральных государственных учреждений к сфере деятельности и определении обязанностей которых, был реализован министерский принцип, стали Министерство уделов и государственный казначей. 5 апреля 1797 года было утверждено «Учреждение об императорской фамилии», по которому для управления удельными землями (имениями) и удельными суммами из государственных доходов был учрежден Департамент уделов, подчиненный непосредственно императору [5, т. 24, № 17906]. В своем устройстве департамент уделов существенно отличался от коллегий организацией власти министра уделов, единоличного главы ведомства, наглядно показывал пример того, как могут быть на единоличном бюрократическом принципе построены высшие правительственные учреждения. Это было принципиально новое учреждение. В первый месяц правления Павла I была учреждена должность государственного казначея, которая обособляется от должности генерал-прокурора, и управление финансовой частью становится самостоятельным. Государственному казначею принадлежало, прежде всего, руководство теми учреждениями, во главе которых он был поставлен, он заботился об увеличении штатов этих учреждений, заботился о правильном устройстве казенных палат, заведует личным составом подведомственных ему учреждений, делает представление о прибавке им жалованья; просит Сенат о предоставлении ему права командировать чиновников «на упразднившиеся казначейские места до определения настоящих казначеев» [5, т. 24, № 18910]; наблюдал, чтобы чины ему подведомственные, не были обременены излишними делами. В именном указе от 16 апреля 1797г., выделяется главная обязанность государственного казначея: «По званию и долгу государственного казначея, надлежит вам иметь повсеместное сведение и счет о государственных доходах, с чего они происходят, сполна ли в свое время вступают и на то ли употребляются, на что определены, дабы в расположенных от нас из того расходов остановки быть не могло» [5, т. 24, № 17924]. В соответствии с высочайше утвержденным докладом государственного казначея, «штат четырех экспедиций о государственных доходах, экспедиции о заготовлении листов для государственных ассигнаций и 4-х казначейств, для штатных и остаточных сумм учрежденных» составил 98 чиновников [5, т. 25, № 19038; т.44, № 19038.]. Из компетенции и рода деятельности государственного казначея видно, что в его лице сосредоточилось управление всеми финансами страны, но эта тенденция не получила своего развития и завершения. В трех государственных коллегиях, которые сохранялись в царствование Екатерины II, мы видим усиление единоличного начала в соответствии с общим направлением политики Павла I на усиление бюрократической составляющей в управлении. Таким образом, Император Павел I сделал первый шаг в сторону максимальной централизации управления через специальные институты власти, которые могли бы контролировать региональное чиновничество. Единоначалие заключалось не только в том, что в центре создавались государственные органы, которые руководили деятельностью на местах. Единоначалие представляло собой, прежде всего иерархию должностей и выполняемых им обязанностей и единоличную ответственность за выполняемую деятельность: император один отвечал за управление Россией перед Богом, министр один отвечал перед императором за деятельность своего ведомства, губернатор единолично отвечал перед императором за управление своей губернией. В свою очередь на местах создавалась вертикаль строго соподчиненных государственных органов по функциональному признаку и по сфере деятельности. Ослабленный коллегиальный порядок уступил место новому - министерскому, бюрократическому, создание которого было завершено Александром I.

Научные конференции

 

(c) Архив публикаций научного журнала. Полное или частичное копирование материалов сайта возможно только с письменного разрешения администрации, а также с указанием прямой активной ссылки на источник.