ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО МЕХАНИЗМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Татынов С.И.

Саратовский государственный технический университет им. Ю.А. Гагарина


Номер: 8-1
Год: 2015
Страницы: 199-205
Журнал: Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук

Ключевые слова

бюджетный механизм, прямые налоги, акцизы, таможенные пошлины, budgetary mechanism, direct taxes, excise taxes, customs duties

Просмотр статьи

⛔️ (обновите страницу, если статья не отобразилась)

Аннотация к статье

В статье исследуется зависимость эффективности экономики от бюджетного механизма, влияние различных форм государственных доходов и их места в бюджетной системе на состояние импорта и экспорта. Предлагается вектор возможной модернизации бюджетного механизма Российской Федерации.

Текст научной статьи

Важнейшей проблемой, стоящей в настоящее время перед российской экономикой является обеспечение экономической безопасности и укрепление экономического суверенитета Российской Федерации. Одним из этапов движения к этой цели представляется переход от «сырьевой» ее модели к высокотехнологической переработке природных ресурсов на территории России. Кроме того признано необходимым существенное развитие сельского хозяйства и аффилированных к нему отраслей национальной экономики, модернизация машиностроения. Решение этих задач требуют адекватного декларируемой финансовой политике финансового механизма, важнейшей составной частью которого является бюджетный механизм. Термин «бюджетный механизм» отсутствует в Бюджетном кодексе Российской Федерации и других законодательных документах, то есть является юридически неопределенным. Однако в современных финансовых и экономических словарях, данное словосочетание является вполне устоявшимся и имеющим смысловое содержание. Так, например, «Финансово-кредитный словарь» трактует его следующим образом: «Бюджетный механизм- (англ. budgetary mechanism) - составная часть финансового механизма, представленная совокупностью видов и форм организации бюджетных отношений, специфических методов мобилизации и использования бюджетных средств, принципов планирования и финансирования, условий и методов осуществления финансового контроля». [3] Исходя из приведенного определения, в составе бюджетного механизма можно выделить три следующих звена (механизма): мобилизации денежных средств в федеральный, региональные и местные бюджеты; расходования бюджетных средств; межбюджетного распределения (перераспределения) финансовых ресурсов. Каждое звено бюджетного механизма состоит из отдельных элементов. Это конкретные виды бюджетных расходов, доходов и поступлений. Так, элементами звена мобилизации денежных средств являются конкретные виды налоговых платежей и неналоговых поступлений: НДС, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, на имущество и другие. Элементы звена предоставления бюджетных средств - конкретные виды бюджетных расходов: на управление, на оборону, на внутреннюю и внешнюю безопасность, на целевые программы; звена межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов - формы поступления средств в процессе межбюджетного распределения и перераспределения средств: трансферты, дотации, субвенции, отчисления от регулирующих источников. Работа бюджетного механизма осуществляется на основе методов, способов, условий, определяющих объем и движение бюджетных ресурсов. Способы исчисления бюджетных доходов, порядок внесения платежей, принципы и условия бюджетного финансирования, различного рода санкции - это части бюджетного механизма, определяющие возможности количественного и качественного, влияния этого механизма на национальную экономику в целом, на экономику отдельных территорий, отраслей и предприятий. В структуре бюджетного механизма могут быть выделены отдельные блоки, что обусловлено функциональными особенностями управления бюджетным процессом. Как правило, выделяют следующие блоки: бюджетного планирования и бюджетного прогнозирования; исполнения бюджета; бюджетного контроля. В блоке бюджетного планирования, составляются финансовые планы, отражающие мобилизацию и расходование бюджетных средств на уровне федерации, регионов и муниципальных образований. Составляемые в форме балансов доходов и расходов федеральный, региональные и местные бюджеты используются не только для оперативного управления бюджетными отношениями, но и как средства бюджетного контроля за общим состоянием экономики в стране, регионах, муниципалитетах. Целевой характер бюджетных показателей, отражающих через конкретные статьи доходов и расходов многообразные связи бюджета с отраслями экономики, должен служить основой для их использования в целях контроля за состоянием дел в национальной экономике и социальной сфере. Если бюджетный механизм выстроен правильно, то через систему бюджетных показателей можно отслеживать протекание экономических и социальных процессов, выявлять отклонения фактических данных от плановых показателей, используя их как сигналы для принятия оперативных управленческих решений. На устройство бюджетного механизма весьма существенное влияние оказывает бюджетное устройство государства. В федеративных государствах выделяют три звена функционирования: федеральный бюджет; региональные бюджеты; местные бюджеты. В унитарных государствах этих звеньев, соответственно, два: бюджет центрального правительства и местные бюджеты. Содержание звеньев, частей и блоков бюджетного механизма на каждом из уровней управления характеризуется совокупностью бюджетных прав, закрепленных в бюджетном законодательстве за каждым уровнем бюджетной системы. Воздействие бюджетного механизма на экономику может быть прямым количественным - одни субъекты федерации и муниципальные образования в силу каких-либо причин получают больше бюджетных средств, а другие, меньше. Труднее представить неравенство отраслей экономики (как и отдельных предприятий), порожденное действием бюджетного механизма, поскольку в Российской Федерации в настоящее время основным методом мобилизации бюджетных средств является налоговый метод, а все налоги крайне утилитарны и абсолютно не дифференцированы ни по видам, ни по ставкам в зависимости от отраслей национальной экономики. Тем не менее, отраслевые преференции, или преференции отдельным предприятиям возможны. Для этого в налоговом законодательстве предусмотрена (или может быть предусмотрена) определенная система налоговых льгот. Бюджетный механизм оказывает воздействие на качество национальной экономики, на ее содержание и структуру. Кроме того, бюджетный механизм оказывает непосредственное воздействие на реальные доходы населения, качество жизни людей. Главным звеном бюджетного механизма, определяющим его влияние на экономику, т.е. на деятельность предприятий, на наш взгляд, является механизм мобилизации средств в бюджеты различных уровней. Точнее - закрепление конкретных источников доходов за федеральным, субфедеральными и местными бюджетами. Главными задачами бюджетного механизма, по нашему мнению, являются обеспечение развития экономики России в целом и создание экономических и социальных условий, обеспечивающих развитие субъектов Российской Федерации. Бюджетный механизм федеративного государства должен, безусловно, строиться с учетом природных, географических, демографических и экономических условий каждого отдельного региона - субъекта федерации. Экономическое развитие регионов станет действительно реальным тогда, когда финансовые потребности всех или, по крайней мере, большинства субъектов Российской Федерации будут обеспечиваться не за счет трансфертов из федерального бюджета, а за счет собственных доходов. Это потребует значительных изменений в системе управления национальным хозяйством и, в первую очередь, в финансовой системе. Более того, это потребует переосмысления отношений между государством и национальной экономикой, между федеральной властью и регионами, между государством и населением. Проблема экономического развития регионов, на наш взгляд, должна рассматриваться как проблема общенациональная, поскольку подавляющее большинство субъектов Российской Федерации являются дотационными и не могут существовать без финансовой помощи федерального правительства. Представляется сложным утверждать, что хронический дефицит большинства региональных бюджетов есть результат только неудовлетворительной работы предприятий и руководства субъектов федерации. По нашему мнению, действующий порядок распределения источников доходов между бюджетами можно квалифицировать, как ориентированный на первоочередное удовлетворение фискальных потребностей федерального бюджета и не учитывающий интересы регионов, местных органов власти и значительного количества отечественных товаропроизводителей. До тех пор, пока федеральное правительство не испытывало недостатка денежных ресурсов, то есть в докризисный период, проблема несовершенства бюджетного механизма носила, в основном, теоретический характер. Мировой экономический кризис для России выразился, главным образом, в снижении мировых цен на углеводородное сырье - основной предмет экспорта, что, в свою очередь, привело к сокращению валютных поступлений и дефициту федерального бюджета. Наличие реальной финансовой проблемы на уровне государства, безусловно, актуализирует вопрос совершенствования бюджетного механизма. Минимизация или полное преодоления бюджетного дефицита возможно тремя известными способами: дополнительная денежная эмиссия, сокращение бюджетных расходов и поиск дополнительных доходов. Эмиссия приведет к инфляции и росту цен, секвестирование бюджетных расходов - к свертыванию части государственных программ; и то и другое влечет неизбежные негативные социальные, экономические и политические последствия и, что самое главное, проблему не снимает. Сокращение или полная ликвидация дефицита бюджета за счет расширения доходной базы имеет, как минимум два решения. Первый вариант - заимствования на внешнем или внутреннем рынке; второй - диверсификация доходов федерального бюджета за счет неиспользуемых резервов национальной экономики, т.е. за счет активизации отечественных товаропроизводителей, повышения доходов физических лиц и как следствие - укрепление доходной базы бюджетной системы. Несомненным достоинством первого варианта является простота исполнения и минимальные затраты времени и энергии. К недостаткам такого способа решения вопроса, представляется, следует отнести то, что он не устраняет причину возникновения проблемы дефицита доходов государства, а лишь создает возможность переноса сроков ее решения в расчете на благоприятные изменения ценовой конъюнктуры на рынке нефти и газа. Создание доходной базы бюджетной системы, менее зависимой от внешних условий по сравнению с действующей и, учитывающей потребности всех бюджетов, представляется единственно возможным путем разрешения противоречий между государством и национальной экономикой. Эти противоречия состоят в том, что реализация фискальных интересов федеральной власти создает серьезные трудности для эффективного функционирования отечественных товаропроизводителей практически всех отраслей, за исключением добывающих предприятий. Существующая система распределения доходов между бюджетами была в основном сформирована в начале 90-х годов на основе имевшихся тогда весьма скромных ресурсных возможностей и в целях решения достаточно сложных и острых проблем, таких как сохранение территориальной целостности страны, сокращение внешнего долга, перевод экономики на рыночные условия. Эти проблемы не имели решения без достаточного денежного обеспечения и, создаваемый тогда бюджетный механизм получил все сохранившиеся до сих пор характерные признаки, позволяющие, на наш взгляд, квалифицировать его как механизм переходного периода, механизм чрезвычайный, сформированный для реализации исключительно фискального интереса федеральной власти. Способы, применяемые для обеспечения доходами федеральной власти, не всегда соответствуют интересам национальной экономики и общества в целом. Несовпадение экономических интересов сторон представляются вполне естественным, поскольку всякое государство, существуя за счет управляемого им общества, всегда претендует на такую часть распределяемой стоимости, которая заведомо больше той, которую производитель смог бы посчитать адекватной реальным потребностям сугубого потребителя. Федеральный бюджет РФ в качестве доходных источников получил большую часть косвенных платежей, которые характеризуются практически гарантированной собираемостью; региональные бюджеты должны формировать свои доходы, главным образом, за счет прямых налогов, собираемость которых всегда определяется как проблемная; местные бюджеты имеют единственный собственный источник дохода - налог на землю, взимание которого сопряжено с известными трудностями административного и юридического характера: поставлен земельный участок на кадастровый учет или нет; кто является плательщиком налога - ТСЖ или члены товарищества и т.д. В структуре доходов федерального бюджета России за 2008-2014 г.г. доля косвенных платежей (НДС, акцизы, таможенные пошлины) варьировалась в интервале от 69,3% до 71,2%, в частности, НДС -33,4-34,0%; акцизы - 5,3-6,0%; таможенные пошлины - 33,4 - 35,7%. [5] Таможенная пошлина остается до настоящего времени одним из главных источников доходов федерального бюджета, что совершенно не характерно для экономически развитых стран. Так, в США доля этого источника в структуре доходов федерального бюджета составляет около 0,94% [7] Гипертрофированное использование фискальных возможностей этого источника неизбежно приводит к угнетению значительного количества отечественных товаропроизводителей, утрачивающих конкурентные преимущества перед зарубежными производителями одноименных товаров. Внешне налоги и пошлины очень схожи, что находит свое отражение в законодательных и нормативных актах, а также в практике использования этих источников государственных доходов. Действующая в Российской Федерации система государственных доходов характеризуется тем, что таможенные пошлины используются, главным образом, как фискальный инструмент реализации интересов федеральной власти. То есть, актуализируя фискальную функцию платежа и, соответственно, подавляя его регулятивную функцию, государство фактически заменяет таможенную пошлину косвенным налогом - акцизом, который не предназначен для защиты отечественных товаропроизводителей. Этот тезис может быть подтвержден тем фактом, «что в течение последних восьми лет существенно возрос удельный вес доходов федерального бюджета в общих доходах бюджетной системы. Если в 2000 году доля федерального бюджета составляла чуть 40 %, то в 2007 она выросла до 57%. Основной причиной роста доходов, равно как и усиление роли федерального бюджета явилось повышение цен на энергоносители». [4] Представляется уместным отметить, что доля доходов федерального бюджета в доходах бюджетной системы страны остается на этом уровне и в 2014 году - 56,6%. [5] Существенную роль в формировании доходов федерального бюджета сыграл налог на добычу полезных ископаемых - от 12,4% до 18,3% от общего объема доходов.[5] Значительная часть природных ресурсов, как известно, является предметом экспорта в сыром виде, что, по нашему мнению, делает правомерным отнесение этого налога к платежам, характеризующим, как и косвенные платежи, товарооборот. Таким образом, за последние семь лет (2008 - 2014) доходы федерального бюджета РФ формировались на 87,6-89,4% за счет источников, не зависящих от эффективности функционирования отечественных предприятий, за исключением предприятий добывающих и торговых. Этот тренд обусловил повышение доли таможенных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых в налоговых поступлениях бюджетной системы Российской Федерации за этот период 19,2 до 32,4% и с 9,9% 18,3%. [5] Суммы поступлений по таким источникам доходов государства как экспортная таможенная пошлина и налог на добычу полезных ископаемых выросли одновременно, поскольку основным предметом экспорта Российской Федерации является углеводородное сырье и, прежде всего, нефть. Доля пошлин на нефть и газ в общем объеме вывозных таможенных пошлин в 2014 году составила 97,9%. В НДПИ доля нефти и газа составила 99,25%.[5] Реализуется принцип «добыли, чтобы продать». Если сократится экспорт сырья, то это будет означать не только сокращение доходов в части экспортных пошлин, но и в части НДПИ. Кроме того, система государственных доходов, основанная на косвенных платежах, существенно стимулирует импорт. По итогам 2014 года сумма поступлений в федеральный бюджет по НДС и акцизам, на товары, ввезенным на территорию Российской Федерации, составили 90 077,3 миллиона рублей или 6,05% от общего объема доходов; поступления по ввозным пошлинам - 675 501,1 миллиона рублей или 4,8%, в то время как по налогу на прибыль организаций было получено 416 500 млн. рублей или 3,5%.[5] Таким образом, импорт реализовывал фискальный интерес государства в более значительной степени, чем успешная деятельность национальных предприятий. Другими словами, фискальный интерес федерального бюджета при действующей системе государственных доходов ориентирован на увеличение экспорта сырья и импорта готовой продукции. Падение уровня цен на мировом рынке углеводородов в конце 2008 и 2014 годов не оказало радикального влияния на концепцию государственных доходов федеральной власти России. В федеральном бюджете на 2014 год и на 2015 год доля нефтегазовых доходов остается весьма значительной. Так, на 2014 год она составила 44,6% от общего объема доходов федерального бюджета; по прогнозу на 2015 - 44,4%. Это меньше, чем в 2013году (46%) что, однако не означает принципиального изменения структуры доходов. [5] На наш взгляд фактический отказ федерального бюджета от получения части поступлений по налогу на прибыль с 2009 года еще больше ухудшает качество бюджетного механизма России, поскольку делает его практически нечувствительной к состоянию национальной экономики. Использование действующего бюджетного механизма, по нашему мнению, позволяет констатировать, что он не может обеспечивать интересы российской экономики, поскольку обладает целым рядом имманентных, встроенных в него негативных черт, а именно: -низкой чувствительностью к процессам, происходящим в национальной экономике. Косвенные платежи вообще, а налоги на потребление, в частности, составляя основу доходной базы федерального бюджета, не позволяют государству ощущать реального состояния общественного хозяйства. Государственные чиновники могут осознавать несовершенство действительности, но если в целом систему «государство» такое положение дел устраивает, она не станет его менять; -фискальной ориентированностью федерального бюджета исключительно на косвенные платежи позволяет государству не испытывать финансовых трудностей при любом состоянии национальной экономики уже в условиях средней ценовой конъюнктуры на рынке углеводородного сырья, что представляется существенным препятствием перевода общественного хозяйства на высокие технологии; - в условиях, когда федеральный бюджет формирует свои доходы за счет НДС, акцизов, таможенных пошлин, государству, безусловно, выгоден рост цен, поскольку он обеспечивает увеличение поступлений государственных доходов; - переложение налогов на конечного потребителя товаров, в цене которых присутствуют косвенные платежи, приводит к снижению реальных доходов населения, что, в свою очередь, сокращает потребление, а, следовательно, и производство; - подмена таможенной пошлины косвенным налогом оказывает резко негативное воздействие на конкурентоспособность отечественных перерабатывающих предприятий, в результате чего отечественные предприятия недополучают (либо совсем не получают) прибыль, работники этих предприятий получают невысокую заработную плату; бюджеты большинства субъектов федерации имеют хронический дефицит, поскольку основные источники их доходов - налог на прибыль и НДФЛ. Опыт наиболее экономически развитых стран демонстрирует, что в бюджеты центральных правительств в качестве источников доходов привлекаются в основном прямые налоги. Так, федеральный бюджет Соединенных Штатов полностью зависим от эффективности национальной экономики - структура доходов в 2014 году выглядела следующим образом: индивидуальный подоходный налог -38%; налог на прибыль корпораций - 9,9%; взносы на социальное страхование - 27,1%; акцизы, налоги на наследство и дарение, таможенные пошлины и прочие доходы суммарно составили 7,1% от общей суммы доходов. То есть более 92% поступлений в федеральный бюджет США [7] суть прямые платежи работников и работодателей. Такая система государственных и муниципальных финансов отличается высокой степенью автономности каждого ее элемента, который (федеральная власть, органы управления субъектов федерации, муниципалитеты) самостоятельно разрабатывает и проводит свою налоговую политику. На наш взгляд, это является необходимым условием эффективного функционирования финансового механизма страны, занимающей столь большую территорию - жесткое централизованное управление затрудняет хотя бы такое обстоятельство, что субъекты федерации находятся в разных часовых поясах. В этих условиях важное значение приобретает такое качество, бюджетного механизма, как его способность подавать чувствительные сигналы федеральному правительству о состоянии национальной экономики. Значимость индивидуального подоходного налога для федерального бюджета США обеспечивает внимание правительства страны к ситуации на рынке труда и доходам населения. Правительству США удается удерживать уровень безработицы на достаточно стабильном уровне - по данным Министерства труда значение этого показателя в марте 2014 года составило 6,7%, что только на 0,1% выше, чем в октябре 2008 года. [8] Ставки индивидуального подоходного в Соединенных Штатах регулярно изменяются в законодательном порядке в зависимости от конкретной ситуации в экономике и обществе. Это позволяет постоянно увеличивать поступления в федеральный бюджет по этому источнику дохода - в 2012 году -1 179 млрд. долларов, в 2014 году - 1 389 млрд.; по прогнозу на 2015 год - 1 506 млрд. долларов.[7] Налог на прибыль корпораций в этот период тоже обеспечивал постоянный рост поступлений в федеральный бюджет США - с 281 млрд. долларов в 2012 году до 459 млрд. долларов в 2014 году. [7] Налог на прибыль остро реагирует на колебания конъюнктуры рынка, что позволяет федеральному правительству обеспечивать своевременную защиту национальных предприятий. Основной налог на потребление - налог на продажи (налог на добавленную стоимость в Соединенных Штатах не взимается) является главным источником доходов бюджетов субъектов федерации, т.е. бюджетов штатов. Ставки налога устанавливаются правительствами штатов и дифференцируются в интервале 3 - 8,25%; в «бедных» штатах - Аляска, Дэлавер налог на продажи не взимается; ставка 3% действует в Колорадо и Висконсине; в самых «богатых» субъектах федерации ставки самые высокие - в Калифорнии - 7,25%, Иллинойсе - 8%, Нью-Йорке - 8,25%. [1] Право на взимание налогов на потребление имеют и местные органы власти США. Так, налог с продаж взимается в 31 штате и в федеральном округе Колумбия, причем в Калифорнии свое право на налог используют все муниципалитеты. [1] Все вполне логично и выстроено в соответствии с канонами классической теории финансов: поскольку нельзя построить налоговый механизм без использования косвенного обложения, следует, по возможности, минимизировать его негативное влияние, обусловленное отсутствием зависимости тяжести налогового бремени от размера дохода носителя налога То есть, если и вводить косвенные налоги, то обязательно с учетом реальных доходов налогоплательщиков, что и сделано в американской налоговой системе - налог с продаж высокий в богатых штатах, его нет в штатах бедных; в Калифорнии - регионе с самым высоким уровнем дохода на душу населения в США - все местные бюджеты в составе своих доходов считают возможным иметь свой налог с продаж. В России косвенные налоги «стоят даже выше налогов прямых» в прямом смысле - они главный источник доходов бюджета верхнего уровня - федерального и, естественно особенностей платежеспособности граждан отдельных регионов не учитывают. Если попытаться коротко охарактеризовать систему государственных доходов, то, по нашему мнению, справедливо было бы ее квалифицировать как утилитарную и предельно централизованную. В Российской Федерации фискальная доминанта федеральной власти над регионами и муниципалитетами закреплена в Налоговом кодексе, где вполне однозначно определено: «Законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах состоит из законов о налогах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с настоящим Кодексом». [6, ст. 1, п.4] «Нормативные правовые акты муниципальных образований о местных налогах и сборах принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с настоящим кодексом»» . [6, ст. 1, п.4] То есть, на всей территории Российской Федерации действует единая система налогов и сборов, разработанная федеральной исполнительной властью, утвержденная федеральной законодательной властью в интересах федеральной власти или, собственно государства, без достаточного учета интересов других участников распределительного процесса. На наш взгляд, бюджетный механизм, где прямые налоги выступают основным источником доходов федерального бюджета, косвенные формируют поступления в региональные и местные бюджеты, реально учитывает природу отдельных обязательных платежей, фискальные возможности и экономические последствия их использования. Действующая российская система государственных доходов, по нашему мнению, должна быть адаптирована к поставленным перед национальной экономикой задачам. Для этого представляется необходимым привести механизм распределения валового продукта и национального богатства в соответствие требованиям финансовой науки с тем, чтобы соблюдались интересы всех участников распределительного процесса - федеральной власти, регионов, муниципалитетов, предприятий, семейных хозяйств, отдельных граждан.

Научные конференции

 

(c) Архив публикаций научного журнала. Полное или частичное копирование материалов сайта возможно только с письменного разрешения администрации, а также с указанием прямой активной ссылки на источник.