РАЗВИТИЕ РОЛИ РЕГИОНАЛЬНЫХ РЕЗЕРВНЫХ ФОНДОВ В УПРАВЛЕНИИ ДОХОДАМИ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ Ложечко А.С.

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации


Номер: 5-1
Год: 2017
Страницы: 126-134
Журнал: Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук

Ключевые слова

резервный фонд, бюджетный риск, региональный бюджет, экономическая неопределенность, управление доходами бюджетов, reserve fund, budget risk, regional budget, economic uncertainty, revenue budgets management

Просмотр статьи

⛔️ (обновите страницу, если статья не отобразилась)

Аннотация к статье

Целью исследования является определение возможных направлений развития роли региональных резервных фондов в управлении доходами бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях экономической неопределенности. На основе сформулированных методологических подходов к управлению доходами бюджетов субъектов Российской Федерации (в условиях экономической неопределенности) было приведено обоснование использования инструмента резервных фондов как основного элемента управления экономическими бюджетными рисками. Анализ практики формирования региональных резервных фондов позволил выделить основные проблемы такого вида управления и предложить пути их преодоления.

Текст научной статьи

Введение Волатильность экономической среды приводит к необходимости более детального и глубокого изучения процессов, протекающих в рамках управления бюджетами бюджетной системы Российской Федерации - от того, в какой степени результаты исполнения бюджетов по доходам будут соответствовать прогнозным и, главное, плановым показателям, во многом будет зависеть и развитие соответствующей территории. Одной из проблем управления бюджетными доходами является воздействие на них экономической неопределенности и, как следствие, бюджетных рисков. Согласно авторскому подходу, экономическая неопределенность - это характеристика изменчивости экономической системы, та степень, в которой экономические субъекты не способны, в силу отсутствия у них необходимой информации, оценить возможность влияния на их управленческие решения совокупности факторов различного рода. Неопределенность - неотъемлемая характеристика экономической среды, в которой действуют абсолютно все экономические субъекты, включая государство. Источником неопределенности является отсутствие информации, необходимой для качественной и полной оценки явлений, процессов, последствий управленческих решений. Наиболее ранней из зарубежных публикаций по вопросам конкретно экономической неопределённости является исследование Т. Е. Клиффа Лесли «Известность и неизвестность в экономическом мире», датированное 1888 годом. В указанной работе автор утверждает, что «в той мере … в которой развивается промышленность и торговля, происходит усложнение социальной экономики, рост ее диверсификации, изменчивости, неопределенности, непредсказуемости … даже на данном этапе ее существования»[13]. Разумеется, нельзя не отметить такую значимую работу в области неопределенности, как монография американского экономиста Ф. Х. Найта «Риск, неопределенность и прибыль» (1921 год), посвященную вопросам предпринимательства и совершенной конкуренции. Фактически, она составляет фундаментальную основу современного понимания неопределенности. Разделяя понятия риска и неопределенности, Ф. Х. Найт говорит, что риск - это измеримая неопределенность, настолько отличающаяся от неизмеримой неопределенности, что по существу вообще ею не является, а, собственно, неопределенность связана со случаями неколичественного рода[9, C. 30]. Следующей важной вехой в развитии понятия неопределенности является работа Дж. М. Кейнса «Трактат о вероятности». И, хотя непосредственно вопросами экономической неопределенности в данной работе ученый не занимался, невозможно отрицать ее влияние на все учение Кейнса. Спустя пять лет после опубликования «Трактата о вероятности», в 1926 году, Дж. М. Кейнс в памфлете «Конец laissez-faire» говорит, что «большинство из наиболее значительных зол нашего времени являются плодами риска, неопределенности и невежества. Это происходит потому, что отдельные личности, которым повезло в определенных ситуациях или посчастливилось обладать определенными способностями, могут извлечь пользу из неопределенности или невежества, а также потому, что, по тем же причинами, крупный бизнес, как правило - это лотерея, что приводит к значительному неравенству в распределении богатства». Неопределенность, по Дж. М. Кейнсу, приводит к безработице, снижению объемов производства и эффективности. Решение данной проблемы Дж. М. Кейнс видит в продуманном денежно-кредитном контроле, с одной стороны, и повышении информированности общества - с другой. Очевидно, что такие действия являются прерогативой государства. Здесь стоит отметить, что формирование превентивных мер, направленных на борьбу с влиянием экономической неопределенности, должно иметь четкую логическую, временную и функциональную структуры и единый вектор развития. Именно такими превентивными мерами, на наш взгляд, являются в том числе региональные резервные фонды. Факторы экономической неопределенности - порожденные недостатком информации об экономической системе источники рисков, обуславливающие снижение точности оценки последствий управленческих решений. Факторы экономической неопределенности характеризуют собой часть неопределенности, позволяют выделить из множества векторов ее воздействия на экономику определенный их набор и, увязав полученное направление влияния с конкретным финансово-экономическим индикатором, имеющим количественное выражение, оценить такое воздействие. В соответствии с данным подходов были выделены следующие основные факторы экономической неопределенности, воздействующие на доходы бюджетов субъектов Российской Федерации: по источнику возникновения - внутренние и внешние, по характеру воздействия на доходы бюджетов субъектов Российской Федерации - факторы, оказывающие прямое влияние, оказывающие косвенное влияние через бюджетные риски, оказывающие смешанное влияние, по экономическому содержанию - макроэкономические, финансовые, кредитные, по временному признаку - долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные. Под воздействием неопределенности (в наиболее общем случае) в управлении доходами бюджетов субъектов Российской Федерации происходит формирование бюджетных рисков. В совокупности факторы экономической неопределенности и экономические бюджетные риски воздействуют на доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, сокращая их. Реализация разработанных нами методологических подходы к формированию эффективной и ответственной бюджетной политики в области управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях экономической неопределенности (на основе наиболее общих подходов, изложенных в работе С.П. Солянниковой. «Ответственная бюджетная политика в условиях высокого уровня неопределенности: правила разработки и критерии оценки»[12, C. 92]) позволит снять эти ограничения, накладываемые экономической средой на доходы региональных бюджетов. Указанные методологические подходы включают в себя: 1. Достаточность финансовых ресурсов. 2. Необходимость резервирования денежных средств. 3. Соблюдение принципа социальной справедливости. 4. Превентивный характер управления. 5. Прозрачность бюджетного прогнозирования и планирования поступлений. 6. Эффективность межбюджетных отношений/ 7. Эффективность финансового контроля и администрирования доходов/ Одним из наиболее важных инструментов управления экономическими бюджетными рисками, позволяющим реализовать приведенные выше методологические подходы к эффективному и ответственному управлению доходами бюджетов субъектов Российской Федерации, являются, на наш взгляд, региональные резервные фонды. 1. Роль региональных резервных фондов в управлении доходами бюджетов субъектов Российской Федерации. Под управлением доходами бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях экономической неопределенности следует понимать особый вид деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому прогнозированию и планированию, оперативному управлению финансами и финансовому контролю над реализацией научно обоснованных управленческих решений, носящих превентивных характер, и их последствий с помощью установленных законодательством Российской Федерации инструментов и методов с целью максимизации объема финансовых ресурсов, находящегося в распоряжении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, путем раскрытия существующих возможностей развития региона и преодоление ограничений, накладываемых экономической средой. Проблемы управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации затрагиваются в значительном количестве исследований в настоящее время. При этом ученые и практикующие специалисты анализируют различные аспекты данного вопроса: общая несбалансированность региональных бюджетов[4, C.77], поиск инновационных путей развития[2], улучшение качества государственного администрирования бюджетных доходов[5], решение проблемы поиска так называемых «длинный денег»[11], реформирование бюджетно-налогового законодательства[3]. Следует признать, что значение резервных фондов в Российской Федерации на региональном уровне имеет столь же высокую значимость, как и на федеральном[7]. Резервные фонды позволяют не только предотвратить или существенно сократить влияние экономической неопределенности (через ее факторы или экономические бюджетные риски) на доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, но и «сохранить» часть денежных средств, а за счет инвестирования - увеличить их. При этом, о значимости резервных фондов (резервов правителя) говорили в разное время еще основоположники финансовой науки. И, если представители античной экономической мысли четко не выделяли необходимость формирования резервов государства (например, Кнесофонт в своем труде «Доходы города Афин» указывал на необходимость пользоваться мирным временем для развития экономики), то ученые средневековья уже напрямую указывали на важность резервирования средств. Так, Диомед Карафа (1406-1487) в трактате «Об обязанностях государя и хорошего правителя» отмечал, что все доходы государя необходимо разделить на три основные части. «Одну часть следует потратить на оборону крепостей и войска и все прочее, необходимое для укрепления государства. Другая часть пойдет на питание и одежду для семьи, расходы жены и детей и подобные им, - все то, что относится к обустройству жизни и достоинства. Третья часть пусть будет отложена на непредвиденные, но регулярно возникающие расходы, которые невозможно избежать и которые иной раз требуют гораздо большего, чем может заранее установить порядок и мир»[8, C. 73]. Сверх того, Диомед Карафа указывал, что управление государственными финансами должно быть таким, чтобы оставалась возможность «отложить еще сколько-то денег на самые неожиданные и непредвиденные случаи»[8, C. 73]. Жан Боден (1530-1596) в шестой книге трактата «Шесть книг о Республике» также отмечал важность создания резервных фондов, но при этом указывал на то, что «государственная собственность и имущество Князя не являются тождественными понятиями»[8, C. 119]. Поскольку целью данного исследования не является анализ зарубежного опыта формирования региональных резервных фондов, отметим только, что наиболее известным примером в данном случае является Постоянный фонд Аляски, объем которого, по данным на 31 марта 2017 года, составил 57,688 млрд. долл. США[10] (по курсу ЦБ РФ на указанную дату - 3 252,328 млрд. рублей). История нормативного правового регулирования региональных резервных фондов в СССР подробно изложена в работе Гараева Р.Н. «История развития правовой базы использования конструкции региональных резервных фондов»[6]. В настоящее время, в современной России, нормативную правовую базу формирования региональных резервных фондов на федеральном уровне составляет Бюджетный кодекс Российской Федерации (статьи 81 и 81.1) и разработанные Минфином России «Методические рекомендации для субъектов Российской Федерации по формированию и использованию региональных фондов финансовых резервов» (далее - Методические рекомендации)[1]. Формирование региональных резервных фондов является непосредственной реализацией второго методологического подхода, указанного во введении к данной статье, а расходование денежных средств, аккумулированных в них, - третьего подхода (в силу того, что зачастую цели, на которые могут направляться средства фонда, включают в себя выплату заработной платы работникам бюджетного сектора и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и террористических актов). Кроме того, Методические рекомендации в совокупности с отдельными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации позволяют говорить о практической реализации пятого и седьмого методологические подходов (в отношении резервных фондов субъектов Российской Федерации). 2. Региональные резервные фонды: проблемы и перспективы развития. Анализ 134 региональных нормативных правовых актов, в которых затрагиваются вопросы формирования, управления и использования средств резервных фондов, позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, в субъектах Российской Федерации в настоящее время могут быть созданы резервные фонды следующих видов: 1. 81 резервный фонд исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее - резервный фонд ИОГВ субъекта Российской Федерации); 2. 21 резервный фонд исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, средства которого направляются на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и (или) стихийных бедствий и (или) террористических актов (далее - резервный фонд ИОГВ на предупреждение и ликвидацию ЧС); 3. 6 резервных фондов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; 4. 50 резервных фондов субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что не во всех субъектах создаются резервные фонды, предусмотренные действующим законодательством. Во-вторых, анализируя законодательные ограничения по предельному объему резервного фонда ИОГВ (в т. ч. на предупреждение и ликвидацию ЧС), следует отметить, что в 66 случаях такие ограничения не установлены, в 37 случаях в нормативных правовых актах присутствует дублирование положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о предельной величине резервного фонда в 3% от общего объема расходов, установленного на соответствующий год законом о региональном бюджете. В-третьих, анализ направлений использования средств резервных фондов ИОГВ субъектов Российской Федерации (в т. ч. на предупреждение и ликвидацию последствий ЧС) позволил выявить следующее. При создании фондов ИОГВ субъекта Российской Федерации обоих видов, в некоторых случаях наблюдается дублирование целей в части ликвидации последствий ЧС. В-четвертых, понятие непредвиденных расходов, на покрытие которых могут направлять средства резервных фондов ИОГВ субъектов Российской Федерации (в т. ч. на предупреждение и ликвидацию последствий ЧС), не раскрывается в региональных нормативных правовых актах, либо наблюдается различное толкование. В-пятых, анализ региональных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы формирования и использования резервных фондов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, позволяет выделить некоторые особенности. Так, в соответствии с Указом Главы Республики Ингушетия от 05.09.2009 № 162 «Об утверждении положения о порядке расходования средств резервного фонда Президента Республики Ингушетия», средства фонда могут быть направлены в том числе на «предупреждение и ликвидацию стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, проведение аварийно-восстановительных и спасательных работ, восстановление инженерных сетей, жилого фонда и другой инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства». Заметим, что на данный резервный фонд распространяется положение абзаца 2 статьи 11 Закон Республики Ингушетия от 31.12.2008 № 40-РЗ «О бюджетном процессе в Республике Ингушетия» о предельной величине фонда, равной 3% утвержденных расходов республиканского бюджета. В-седьмых, предлагаемые авторами Методических рекомендаций базовый, нормативный и максимальный объемы резервных фондов субъектов Российской Федерации не нашли своего отражения в полной мере в региональном законодательстве. Так, в отношении 17 резервных фондов анализируемого вида объем денежных средств, которые могут быть в них аккумулированы, устанавливается в абсолютном выражении в законе о бюджете на соответствующий год (на соответствующий год и на плановый период), в законодательстве Кабардино-Балкарской Республики сохраняется положение о предельном объеме фонда, равном 3% утвержденного объема расходов. В целом, определение предельной (максимальной) величины резервного фонда субъекта Российской Федерации как доли от утвержденного объема расходов характерно для 4 субъектов (в Республике Башкортостан, Забайкальском крае, Тамбовской области, Ульяновской области), от утвержденного объема доходов - в 19 субъектах Российской Федерации. Заметим, что максимальный размер резервного фонда субъекта Российской Федерации в абсолютном выражении установлен региональным законодательством в Пермском крае (в размере, не более 5 млрд. рублей, в соответствии с законом Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае») и Ивановской области (не более 400 млн. рублей в соответствии с законом Ивановской области от 01.06.2016 № 42-ОЗ «О Резервном фонде Ивановской области») Для наиболее полной реализации разработанный в рамках данного исследования методологических подходов к управлению доходами бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях экономической неопределенности с помощью инструмента региональных резервных фондов различных видов, необходимо, по нашему мнению, внедрение в российскую управленческую практику следующих авторских идей и предложений. Во-первых, основываясь на существующей в данный момент законодательной практике, в целях наиболее эффективного использования бюджетных средств, необходимо рекомендовать высшим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации сформулировать в региональных нормативных правовых актах понятие «непредвиденных расходов» либо закрытый их перечень, исходя из следующих ключевых признаков: 1. расходы в пределах предметов ведения субъекта Российской Федерации и расположенных на его территории муниципальных образований, установленных законодательством Российской Федерации; 2. расходы, не предусмотренные в областном бюджете и местных бюджетах на соответствующий финансовый год и на плановый период в силу обстоятельств объективного характера; 3. расходы, не имеющие регулярного характера и возникновение потребности в финансировании которых носит вероятностный характер; 4. расходы, финансирование которых не может быть отложено на очередной финансовый год; 5. причиной возникновения расходов не является цикличность развития экономики или экономическая неопределенность. Во-вторых, учитывая, что фондовая форма организации финансовых ресурсов предполагает жесткую целевую направленность и нормативное правовое регулирование, в целях недопущения «размывания» целей создания различных региональных резервных фондов, рекомендуется законодательно закрепить возможность создания трех видов резервных фондов: 1. Резервный фонд исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (цель создания - финансирование непредвиденных расходо и оказание связанной с ними финансовой и материальной поддержки населению; например - финансирование мероприятий по ликвидации последствий стихийных бедствий и оказанию помощи населению пострадавших от данных чрезвычайных ситуаций); 2. Резервный фонд высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (цель создания - финансирование расходов, связанных с оказанием материальной помощи ветеранам, инвалидам, пенсионерам, долгожителям и иным лицам, отнесенным к категориям социально незащищенных, проведение юбилейных, праздничных и иных мероприятий международного, федерального и регионального значения, изготовление наград и юбилейных медалей, выплата премий и т.д.); 3. Резервный фонд субъекта Российской Федерации (цель создания - финансирование мероприятий по сглаживанию циклических колебаний; особо отметим, что кассовые разрывы, по нашему мнению, должны финансироваться за счет бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации). В-третьих, основываясь на необходимости соблюдения принципа самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и обеспечения их устойчивости, считаем необходимым рекомендовать закрепить в бюджетном законодательстве Российской Федерации обязанность формирования резервных фондов на региональном уровне при условии соответствия субъекта Российской Федерации критериям, указанным в Методических рекомендациях. При этом, по нашему мнению, нельзя устанавливать жесткие ограничения на размер таких фондов. Возможно ограничиться «рамочным регулированием», распространив положения Методических рекомендаций в части установления базовой, нормативной и максимальной величины на все виды региональных резервных фондов (см. Таблицу 3). Под базовой величиной следует понимать минимальный объем денежных средств, аккумулируемых в соответствующих фондах, который должен рассчитываться как доля от утвержденного законом о бюджете на соответствующий год объема расходов. Данную величину рекомендуется устанавливать в региональном законодательстве. Под нормативной величиной рекомендуется понимать значение наибольшей из двух величин: разницы между средней величиной соответствующих расходов за пять предыдущих лет и объемом доходов субъекта Российской Федерации при наиболее консервативном сценарии развития доходной базы субъекта Российской Федерации или соответствующая доля от доходного потенциала бюджета субъекта Российской Федерации. В отношении нормативной величины резервного фонда субъекта Российской Федерации рекомендуется придерживаться методики расчета, установленной Методическими рекомендациями. Таблица 3 Базовая, нормативная и максимальная величины различных видов региональных резервных фондов Наименование резервного фонда Базовая величина Нормативная величина Максимальная величина Резервный фонд исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации 3% от расходов 5% доходного потенциала бюджета субъекта Российской Федерации 10% налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации за вычетом межбюджетных трансфертов Резервный фонд высшего должностного лица субъекта Российской Федерации 1% от расходов 2% доходного потенциала бюджета субъекта Российской Федерации 3% налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации за вычетом межбюджетных трансфертов Резервный фонд субъекта Российской Федерации 3% от расходов См. Методические указания Исходя из прогнозируемой необходимости, но не более 10% налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации за вычетом межбюджетных трансфертов Источник: составлено автором. Кроме того, возможен и иной подход к расчету указанных показателей. Так, нормативную величину возможно определять исходя из требований Методических рекомендаций, а базовую и максимальную величины рассчитывать по нижеприведенной формуле: где - базовая или максимальная величина резервного фонда субъекта Российской Федерации; - коэффициент расчета базовой (0,03) или максимальной величины (0,1) резервного фонда субъекта Российской Федерации; - доходный потенциал бюджета субъекта Российской Федерации. Авторская методика расчета доходного потенциала бюджета субъекта Российской Федерации представлена в статье Ложечко А.С. «Доходный потенциал как элемент системы управления доходами регионального бюджета в условиях экономической неопределенности»1. Заключение Подводя итог данному исследованию, следует остановиться на его ключевых элементах. Экономическая неопределенность - это характеристика изменчивости экономической системы, та степень, в которой экономические субъекты не способны, в силу отсутствия у них необходимой информации, оценить возможность влияния на их управленческие решения совокупности факторов различного рода. Непосредственным источником возникновения экономических бюджетных рисков является, на наш взгляд, совокупность факторов экономической неопределенности. Факторы экономической неопределенности - порожденные недостатком информации об экономической системе источники рисков, обуславливающие снижение точности оценки последствий управленческих решений. Исходя из общих методологических подходов и принципов формирования эффективного и ответственного управления общественными финансами, были сформулированы основные методологические подходы к эффективному и ответственному управлению доходами бюджетов субъектов Российской Федерации (в условиях экономической неопределенности): 1. Достаточность финансовых ресурсов. 2. Необходимость резервирования денежных средств. 3. Соблюдение принципа социальной справедливости. 4. Превентивный характер управления. 5. Прозрачность бюджетного прогнозирования и планирования поступлений. 6. Эффективность межбюджетных отношений. 7. Эффективность финансового контроля и администрирования доходов. Данные методологические подходы позволили сделать вывод о том, что одним из важнейших инструментов управления экономическими бюджетными рисками являются региональные резервные фонды. Анализ регионального законодательства по данному вопросу позволил автору исследования выделить отдельные особенности и проблемы функционирования таких фондов и предложить пути решения данных проблем. Так, было определено, что в настоящее время в субъектах Российской Федерации создается до четырех различных фондов: 1. резервный фонд исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; 2. резервный фонд исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, средства которого направляются на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и (или) стихийных бедствий и (или) террористических актов; 3. резервный фонд высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; 4. резервный фонд субъекта Российской Федерации. При этом в ряде случае наблюдается дублирование целей создания различных видов резервных фондов и отсутствуют ограничения предельных объемов резервных фондов, что создает предпосылки для некачественного управления государственными финансами на региональном уровне и излишнего «распыления» бюджетных средств. Следует признать, что отсутствие четкого толкования понятия «непредвиденные расходы» также способствует снижению эффективности использования финансовых ресурсов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Решение вышеприведенных проблем предлагается в рамках, с одной стороны, создания на уровне федерального законодательства закрытого перечня возможных видов резервных фондов, а, с другой стороны, четкого закрепления критериев отнесения бюджетных расходов к категории «непредвиденных». Кроме того, по нашему мнению, создание различных резервных фондов из права органов государственной власти субъектов Российской Федерации должно стать их обязанностью (при условии соответствия субъекта Российской Федерации критериям, указанным в Методических рекомендациях). При этом эффективному использованию бюджетных средств должно, по нашему мнению, способствовать «рамочное регулирование» базовой, нормативной и максимальной величин региональных резервных фондов различных видов. _ 1Ложечко А.С., Доходный потенциал как элемент системы управления доходами регионального бюджета в условиях экономической неопределенности / А.С. Ложечко // Экономика и управление: проблемы, решения. - 2016 - № 11-1 (59). - С. 174-181.

Научные конференции

 

(c) Архив публикаций научного журнала. Полное или частичное копирование материалов сайта возможно только с письменного разрешения администрации, а также с указанием прямой активной ссылки на источник.